作者介绍了美国水源地突发污染事件应急管理的机构设置和美国国家环保局应急预案的编制导则,指出了其特点和可供借鉴之处,可以为我国相关部门制定和实施城市水源地突发污染事件应急预案提供参考。
城市水源地是为城市提供清洁和充足水源的生态环境基础,直接关系到城市供水安全和城市经济社会系统的正常运行。近年来,我国城市水源地突发污染事件日益增加,特别是2005年末发生的松花江污染事件,造成了哈尔滨市停水4天,为中国城市水源安全敲响了警钟。全面开展城市水源地突发污染事件应急管理的研究,已成为当务之急。
美国水源地突发污染事件应急管理的体制和机制是在美国政府机制的框架下运作的。美国政府分联邦政府、州政府和地方政府三个级别,它们分别按法律行使权力。在联邦层次上,成立于1997年的联邦紧急事务管理署是联邦政府应急管理的核心协调决策机构,被称为美国的“秘密政府”,拥有国家安全协调、国家公民志愿队、地区管理、国际事务4个综合性办公室;拥有减灾局、备灾局、紧急救援局、灾后重建局4个业务部门,同时还设立了一个紧急事务援助运作中心。联邦紧急事务管理署在2003年3月被划拨给新成立的国土安全部。
在联邦紧急事务管理署的总体负责下,美国国家环境保护局(EPA)参与负责有关环境污染方面的应急管理事务。国家环保局负责制定水源地突发污染事件应急预案的编制导则,但没有制定具体性预案。与美国三级政府关系相应,美国的州政府、地方政府则负责根据自己水源地突发污染事件的特点和实际情况,编制本州和地方的应急预案。因此,本文在美国联邦层次上介绍国家环保局的预案编制导则,在地方政府层次上介绍俄亥俄州的应急预案。
美国国家环保局于2003年12月发布了关于饮用水污染威胁和事故的应急反应导则。导则是为各地的水务部门有效制定水源地突发污染事件的应急预案提供指导,广泛适用于水利部门、实验室、危机反应部门、州饮用水计划、技术支持提供者、公共安全和法律执行机构。
导则主要由6个相互关联的模块构成。
模块1:供水计划导则，对于污染的性质和可能做的危机管理简单的介绍。
模块2:污染威胁管理导则,展现了水源地突发事件管理的整体框架,把评估和决策平行和交叉的应用于危机应急处理。
模块3:场地描述采样导则，通过对场地调查、快速监测、采样采集等描述场地的性质。
模块4:分析导则,提供了样品分析方法,尤其是水中未知污染物的分析。
模块5:公共健康应对导则,说明了在启动公共卫生安全应急系统时最重要的部门,以及各个部门之间的关系。
模块6:恢复和重建导则,介绍了恢复和重建的计划与执行,具体包括各个相关部门和各种补偿措施,如系统再造、补偿权的选择、以及替代水源的寻找等。
其中,模块l是关于水源地突发事件的初级知识和水源污染事故应急预案的总体认识;模块2是整个导则的核心部分,其他模块通过对数据的收集、分析和事故后的措施来对模块2进行支持。
在模块2中,将具体危机分为三个等级:可能、可疑和确定。明确各个部门的责任,各个相关部门通过先对水中污染物进行三步模型评价;通过对感染人数、健康影响、公众反应三方面进行危机的后果分析;然后通过对危机可信度、污染事故潜在后果、公众反应的后果三项进行风险反应规划矩阵分析及时确定危机的等级。将危机事件逐步升级上报,做出相应等级的应急反应。
俄亥俄州根据本州危机管理计划和公共供水系统意外事故处理应急协约编制了俄亥俄州饮用水供应紧急预案。该预案主要分为两大部分。第一大部分撰写了面对发生公共饮水系统的危机时州环保局的角色和工作。但仅仅是一个大纲性的预案,对后续的具体的中小水利系统的应急预案的制定起导向作用。第二大部分撰写了面对影响公共饮水系统的危机时,对社区公共饮水系统应急预案和应急预案发展提出了要求和指导。具体包括了水源脆弱性的分析和评估,在此基础上制定应急预案;和危机时社区水源的需求,社区内和社区间交流等等。这样的编制很好的衔接了联邦政府与州政府,州政府与地方政府的计划,而且分工十分明确。
该预案具体分为八个部分:
包括了计划的合作伙伴、应急预案的政策处理和文件、和一些细节上的强调。其中,计划合作伙伴是指如第一反应者、法律执行者、试验中心等。总体应急反应政策、过程、行动计划、文件,是一份简短的大纲,用以说明该州的应急组织机构、其他应急反应计划如何符合美国环境保护局的文件。具体的政策、过程、行动计划、文献应该放人其中。政策文件应同时包括与相邻地区的合作协约,及其他公共事业如何配合应急,包括煤气、电力等。具体细节,是针对水利事业应急反应、修复和重建法案中专门针对自然性和社会性的危机提出五种事故类型,使用易损性评估的结果,制定具体的反应、修复、和恢复的特别应急计划步骤。
这其中包含了系统信息、仪器使用、人员安全、公共信息、财产安全、训练等等各个方面。
A.系统专项信息。指最基本的系统信息的公布,以便个人和外界组织,如法律执行者、应急反应者、修复承包人、媒体等的理解传播。如系统编号、名称、地理位置、服务人口、负责人、分布地图、水源地位置、操作手册,这些基本信息都应以文献或附件的形式列于其中。
B.其他可替代水源的识别。a.不同时期的需水量;b.紧急情况下现有水源水的供应情况;C.紧急情况下可供水的其它水源;d.识别替代水源的贮藏和处理;.e相邻地区的救助协约。
C.与当地应急计划委员会联系的主要指挥组织链。a.联系人姓名;b.组织和应急反应的责任;c.电话号码(电话、传真、电子邮件等);d.24h应急通信中心的电话。
D.信息传达过程:人物、事件、时间。此处列出了公共水务事业中所有需要通知的个人和组织。a.水务机构内部名单;b.地方政府公布的信息;c.外界其他组织;d.公众、媒体的信息公布。
E.个人安全。操作人员、参与应急反应者和公众如何在危机中应对潜在有毒物质。
F.仪器设备。对于预防和减缓恐怖主义袭击和其它威胁公众安全的、保护社区、独立的供水设备,及时列出更新和维修。
G.财产保护。执行特别应急控制任务时,应该迅速锁定系统设备,制定最初的安全边界,而且要考虑可能的二次危机事件。
H.训练、演习。
L.评审。为了确保应急预案的有效,水务事业工作人员需对其定期评审。
这是市政应急预案的核心。
包括:A事件分级;B应急反应负责人;C事件反应指挥官;D应急反应中心的启动;E内部机构分工和公告;F外部组织和公告;G内部反应紧急电话名单;H非现场反应者、代理处、州24小时应急中心等的应急电话名单;I地区互助协约;J与应急行动签约单位或个人的服务和设备联系名单;K应急仪器名单(包括每个每个设备的详细目录);L应急情况下的安全性和通行路径的控制;M设备撤离和禁闭,以及个人责任;N伤员的处理和转移(包括化学或毒理暴露的人);O化学记录—用以和历史记录底线做对比;P应急使用的实验室名单;Q应急采样和分析(化学/生物、放射性);R应急时水的使用限制;S危机时临时替代水源;T水的供应、处理、贮藏和分配系统的单独预案;U中和、冲刷、消毒水库、泵站、或分配系统的缓解方案,包括氯冲击;v应急时重要记录的保存;w记录的保存和公告(保存重要的资金记录对于政府还很重要);X应急项目的训练和演习;Y应急管理预案和过程的评估;z犯罪场景保护的训练和计划;AA信息传递的计划;BB行政管理和后勤部门,包括应急反应中心(如果已经建立);CC必需设备和设备维修;DD修复和重建措施;EE应急事件的清理和和重建。
这其中涉及到各种可能污染事件下行动程序的总框架。美国水利公共事业针对自然性和社会性的突发事件的应急反应、修复和重建行动导则中识别了在危机发展事件中的三大步骤:反应,指意识到危机后的紧急措施;修复,是指系统恢复原状的措施;重建,指长期重建的行动措施。在实施应急措施时,必须考虑事件的系统基本情况和可能对上游和下游造成的潜在影响。包括:A恐怖袭击的总体应急(不包括爆炸威胁和特别的威胁)。B自然性和社会性的事故特别应急。C由有意的行为造成的重大建筑毁损的应急。D民众抱怨。E恶劣气象应急(雪、冰、温度、光照等)。F洪水应急。G咫风、龙卷风应急。H火灾应急。I爆炸应急。J重大交通事故应急。K电力短断供应急。L停水应急。M运输事故应急(驳船、飞机、火车、油轮)。N水处理化学污染的应急。0地震应急。P职员不满的应急(如工厂暴乱)。Q故意破坏的应急。R爆炸威胁的应急。S市民骚乱、罢工的应急。T军事人侵的应急。U可疑信件的处理和公告。V危险化学品溢出的应急。W计算机安全/管理控制和数据获取袭击的应急。(不是特殊事故,如:黑客)。
A计划评价和批准。B实施和更新。又包括:a.训练要求;b.培训、演习和应急的负责人;。.更新和评估条件;.d应急演习。
美国制定的城市水源地突发污染事件的应急预案与政府机构和机制相适应,其特点主要有以下几个方面:
(l)危机管理中体现营销理念。美国应急预案的制定体现了营销理念的泛化,从政府管理转变为以消费者的需求为出发的根本方针,具体表现在政府在处理危机时的主动积极处理外,时刻保持和公众及内部工作人员的良好交流,使事态发展得到最好的控制。
(2)程序化的预案提高了管理效率。根据应急预案,各种危机的应对按照文件规定自动执行、升级和处理,不需要各级政府的签字,省去了复杂的文件传输、批准等过程,各个地方政府之间的合作也以明文协定的形式规定,这种程序化的预案提高了办事效率。
(3)现代信息技术的应用。在危机管理中注重依靠信息技术对风险进行评估和预测。
(4)对于第三方介人的关注。尤其体现在对于志愿者和商家介人的管理,从思维上改变了政府一家承担的思想,应急预案的执行在通信、救护等方面需要依靠这些力量。
(5)从应急预案的专业研究上,各个大学和研究所积极参与相关的风险管理和应急预案的研究及实践,专业人员和管理人员的结合成为一个重要趋势。
（本文原标题为：《美国城市水源地突发污染事件应急机制及其启示》）
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