7月15日，财政部就《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《意见稿》）再次向社会公开征求意见，以深入推进科学立法、民主立法、依法立法，提高立法质量。 现行政府采购法为推动我国政府采购事业发展发挥了重要作用。但实践中也暴露出一些不足，如采购人主体责任缺失、采购绩效有待提高、政策功能发挥不充分、公共采购制度不统一不衔接等。 2020年12月，财政部曾公布过《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》并公开征求意见。与2020年12月公布的版本相比，本次《意见稿》中的改动之大超乎想象！ 比如增加了“创新采购”这一新的采购方式、扩大采购主体范围、取消限额标准限制。此外，政府采购政策、采购合同管理等多个方面再次迎来重大调整。 笔者逐条研读《意见稿》，并进行对比分析，结合相关法律法规和国家政策，梳理了采购法适用范围、采购人主体地位、供应商资格条件、采购政策功能、采购需求管理、采购方式和程序、采购合同制度、争议处理制度和法律责任等9个方面，共42条主要变化。 全文较长，建议收藏之后详细阅读~ 1 完善政府采购法的适用范围 本次《意见稿》对政府采购法的适用范围和定义作了调整。 《意见稿》规定本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位、团体组织和其他采购实体，为了自身履职或者提供公共服务的需要，使用财政性资金或者其他国有资产，以合同方式取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、政府和社会资本合作等。 主要变化包括： （1）采购主体扩大到公益性央企：扩大了《政府采购法》的适用范围，将铁路、能源、通讯等公益性国有企业采购和政府和社会资本合作项目（PPP）纳入政府采购监管范围。 （2）扩大采购法适用范围：取消了“限额标准以上”和“依法制定的集中采购目录以内”两项限制条件，将全口径的货物、工程和服务纳入政府采购定义的范围。 （3）政府采购不再局限于“有偿”：近年来，在如云计算等新兴行业政府采购中经常出现零元中标的情况，还有一些项目，企业中标反而要支付特许经营费，按照原有法律是不合法的，征求意见稿则给予这些新兴采购模式以合法地位。 （4）政府采购工程适用招标投标法：删除现行制度中的“政府采购工程进行招标投标的，使用招标投标法”，政府采购工程不管金额大小、采购何种方式都应当使用《政府采购法》。这是建立在政府采购工程项目“两法合一”、统一适用《政府采购法》基础上的制度安排。 （5）采购目录制订权力收归中央：集中采购目录由国务院确定并公布，未来将不再有地方政府采购集中采购目录，全国共用同一个目录。 （6）政府采购限额标准由中央确定：政府采购限额标准由国务院确定并公布，全国政府采购限额标准将统一。 2 强化采购人主体地位 扩大采购人在选择采购方式、程序和组建评审委员会等方面的自主权，新增采购人在内控管理、需求管理、政策功能、履约验收等方面的主体责任。 主要变化包括： （7）代理机构不再是政府采购“当事人”：政府采购当事人去掉了“采购代理机构”，仅限“采购人、供应商”。代理机构失去了政府采购“当事人”的身份，有利于强化采购人的主体身份，也有利于双方权利和义务更加明确。 （8）明确其他参加人范围：政府采购参加人包括政府采购当事人和其他参加人，其他参加人包括采购人委托的采购代理机构、政府采购评审专家、专业咨询人员、与采购活动相关的第三人等。 （9）采购项目单位设立下沉到县级：明确集中采购机构是县级以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立的非营利事业单位法人，由现在的市级以上下沉设到县级。强调集中采购机构性质是“非营利事业单位法人”，社会代理机构性质是“营利法人”，进一步强调其独立法人地位。 （10）集中采购机构可以跨区工作：委托集中采购机构代理采购业务，可以不受行政级次和部门隶属关系的限制，鼓励集中采购机构展开跨级别、跨地域竞争机制。 3 简化供应商资格条件 按照“放管服”改革精神和要求，采用“基本条件+负面清单”的模式，规定供应商资格条件，方便供应商参与政府采购活动，进一步降低制度性交易成本。 主要变化包括： （11）降低供应商资格审查门槛：不再要求供应商有“良好商业信誉”，删除了对供应商的一些模棱两可不好量化的要求，比如具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度。 供应商提供有关资格证明文件和不存在尚欠缴应纳税款或者社会保险费的情况下，可以不提供业绩情况，方便供应商参与政府采购活动，进一步降低制度性交易成本。 （12）供应商联合体要求降低：联合体不再强调每一成员都满足资格条件、资质要求，只需联合体满足采购项目的全部要求即可，这给了大量小微企业参与政府采购的机会。 （13）鼓励采购人自愿联合采购：给采购人自愿联合采购提供了法律依据。对于本部门、本系统有特殊要求的项目，主管预算单位可以归集所属预算单位需求，统一组织采购。 4 充分发挥政府采购政策功能 《意见稿》新增政府采购政策一章，对政府采购政策重新进行了梳理完善，在采购政策目标中增加支持创新、维护弱势群体利益等内容，并丰富各项政策目标的具体内容，明确规定了政策制定主体及政策执行措施，提出新设政府采购安全审查制度，同时满足“维护全国统一大市场和公平竞争”的要求。 主要变化包括： （14）从“本国产品”到“本国产业”：删除原法规第十条，《意见稿》第一次提出“本国产业”附加值比例这两个概念，这意味着核心部件国产化率越高的产品越有竞争优势。 （15）新增维护国家安全内容：2003版政府采购法订制于网络时代初期，电子政务刚刚起步，因此对于信息安全并无明确规定，但20年后的今天信息安全是重中之重，国家建立政府采购安全审查制度是势在必行。 （16）政策功能增加支持科技创新：在2010年曾经出台过《自主创新政府采购管理办法》，2011年废除了，新版政府采购法重提创新，很可能会重新制定支持自主创新的办法。 （17）新增单独条款支持中小企业：新增单独条款，明确应提高中小企业、残疾人福利性单位、退役军人企业等供应商。 （18）细化支持绿色发展内容：概念上从保护环境进化到绿色低碳循环发展，具体执行上更加细化，包括推动环保、节能、节水、循环、低碳、再生、有机等绿色产品和相关绿色服务、绿色基础设施应用。 5 加强政府采购需求管理 《意见稿》新增政府采购需求管理一章，明确采购需求的定义及定位，规定确定依据、要求和方法。增加分类分包采购的一般原则，对创新采购、政府和社会资本合作（PPP）、信息化采购等公平竞争基本条件作出规范。 主要变化包括： （19）信息化采购强制分包：信息化项目必须分包采购，要求信息化项目对信息基础设施、应用系统、安全防护不可以一家独揽，应当分包采购，避免政府被一家供应商捆绑，处于不利地位。 （20）新增“采购估值”概念：明确新提法“采购估算价值”到底指什么，提出了采购估算价值的概念，并且允许以此设定最高限价。 （21）新增创新采购需求：创新采购是本次修法新提出的概念，符合下列情形之一的，可以采用创新采购方式采购： ①本部门所需货物含有重大技术突破，且能够推广运用的； ②公共交通、智能化城市建设等网络化基础设施建设项目，通过应用新技术或者新理念，形成新的管理模式，能够明显提高绩效目标的。 6 健全政府采购方式和程序 《意见稿》重新界定“竞标”“废标”“合格标”“等标期”等，界定“公开竞争、有限竞争”，明确了“最低评审价法”和“综合评分法”的适用范围。明确项目需求特点、绩效目标要求、市场供需情况与竞争范围、采购方式和评审方法的对应关系。增加了创新采购这一新方式，明确招标、竞争性谈判、询价、创新采购、单一来源采购、框架协议采购等不同采购方式的主要程序和重要控制节点。 主要变化包括： （22）低于三家也可开标：这一规定实际上是解决采购实践中同一项目屡次采购始终都是只有两家供应商，项目无法进行的困局。 （23）新增最优质量评标法：评审方法新增加了“最优质量法”，加入了“全生命周期成本”的新概念，这使得采购不仅只评价采购成本，还考虑使用成本。 （24）业绩可以用于评审：业绩纳入评审因素造成的质疑和投诉很多，确定了何种情况下可以应用业绩评审。 （25）评审委员会组成更突出采购人自主权：评标委员会可以全部由采购人代表构成，增加了采购人组建评审委员会的自主权，落实采购人的主体责任，但是评标专家的价值被削弱。 （26）等标期可以缩短到10天：规定特殊情形“可以缩短等标期”，提高了采购人的权限，有助于提高采购效率。 （27）要求实现电子化采购：以法律的形式要求实现采购电子化，特别是要和其他公共服务平台实现数据共享。 （28）限制招标方式滥用：不再强调“公开招标数额标准” “工程招标规模标准”等概念，从项目需求角度对招标的适用情形做出规制，遏制滥用招标的做法。 （29）细化竞争性谈判的程序：明确竞争性谈判一般采用综合评分法，修改了竞争性谈判的适用范围和谈判程序，新增了谈判要求。 （30）询价扩大适用至“工程和服务”：询价适用于“需求客观、明确，采购金额不大的货物、工程和服务”，可以采用电子反拍程序实施。适用询价方式的采购数额标准，由省级以上政府采购监督管理部门确定。也就是说，询价方式是存在采购数额标准的。 （31）新增创新采购方式：创新采购是根据国家科技创新规划有关要求，对市场已有产品不能满足部门自身履职或者提供公共服务需要，邀请供应商研发、生产创新产品并共担风险的采购方式。创新采购按照研发过程分阶段进行，分为订购和首购两阶段。 （32）单一来源采购适用情形增加：对单一来源应用的条件大幅度放宽，这一点可能在执行过程中产生一些争议。 （33）框架协议拓展到工程建设领域：对框架协议采购的适用范围扩大到了工程建设领域。 7 完善政府采购合同制度 针对政府采购合同，《意见稿》根据合同标的和绩效目标，规定了固定价格、成本补偿、绩效激励等多样化的合同定价方式，完善了合同履行、合同变更或解除、履约验收等条款，增加了合同纠纷解决机制。 主要变化包括： （34）政府采购合同的性质：明确民事合同为一般，行政协议为例外，解决了了政府采购合同性质争议。政府采购合同适用民法典，但是创新采购合同、政府和社会资本合同适用行政协议的相关规定。意即：普通的政府采购合同属于民事合同，适用民法典。但是创新采购合同、政府和社会资本合同属于行政协议。 （35）规定了四种合同定价方式：规定了固定价格合同（包括固定总价合同、固定单价合同）、成本补偿合同（还包括绩效激励合同）以及多种合同的组合运用。 （36）规定了简易政府采购合同文本：七十四条填补了简易合同的空白，规定政府采购合同应当采用书面形式，对于政府采购限额标准以下的采购活动，可以通过发票或者电子支付凭证替代书面合同。允许使用电子凭证，电商采购时代需要更适合时代特点的合同形式。 （37）明确了履约保证金的收取比例：采购人可以在采购文件中要求中标、成交供应商提供履约保证金。履约保证金不得超过合同总价的10%，没有合同总价的，不得超过采购估算价值或者采购最高限价的10%。同时明确了未按要求提交保证金和违约行为的处理，及履约保证金的退还规则。 （38）增加了长期合同协商变更条款：明确了长期合作落地过程中可以变更的两个情形，让长期合同的变更有了法律支撑和执行规范。 8 优化争议处理制度 将合同变更、中止纳入供应商质疑范围，调整了现行政府采购制度中关于争议处理不合理的规定。 主要变化包括： （39）扩大质疑范围：将供应商质疑的范围扩大至“采购文件，采购过程，中标、成交、入围结果和合同变更、中止、解除”，覆盖了供应商可能遇到的各种情况，避免了遭遇不公但是无法质疑的尴尬。这是建立在立法者对于政府采购合同不同于一般民事合同的理解之上的。 （40）投诉暂停采购活动的时间改为“三十个工作日”：现行政府采购制度，投诉处理的期限为收到投诉后三十个工作日内，而暂停采购活动的时间却规定为三十日。这样就会造成暂停时间已经结束，而投诉处理还未来得及做出，依照法律规定，采购人必须在中标、成交通知书发出后三十日内签订合同，而此时投诉结论还未可知，采购人就会无所适从。现在投诉处理的期限和暂停采购活动的时间都设为 “三十个工作日”，就可以避免此种尴尬。 9 完善法律责任 为保证以上制度的落地，《意见稿》的法律责任部分也做了相应调整。 主要变化包括： （41）新增了法律救济服务：包括对投诉处理的救济和司法救济，符合中央提出的“助力中小企业纾困解难，促进协同发展”的宗旨。 （42）设置相应法律责任条款：《意见稿》就相关主体的违法行为设置了法律责任条款，同时，适当加大了处罚力度。 小结 推进政府采购统一大市场建设，打造市场化、法治化、国际化营商环境 《意见稿》将“促进全国统一大市场建设”作为政府采购立法宗旨和目的之一，体现了中央全面深化改革委员会《深化政府采购制度改革方案》提出的“构建更加统一开放、竞争有序的政府采购市场体系”的谋划和布局。 《意见稿》针对我国20年来政府采购实践中暴露出来的突出问题，开创了一系列全新的制度设计，对政府采购法进行修订完善，优化了政府采购法律制度体系，打造了市场化、法治化、国际化营商环境，为我们描绘了未来政府采购制度改革的远大图景。
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