为加快推进城市建设，缓解政府财政压力，很多地方政府通过签订“招商引资”类合作协议引入社会资本，借助社会资本的资金实力与运营能力推动城市建设，实现互利共赢。然而，“招商引资”类合作协议的内容往往涉及基础设施建设，土地出让或政府采购等内容，而合作协议的签署又没有经过招投标或政府采购程序，实践中此类协议存在效力问题的争议。那么未经招标或政府采购程序，政府“招商引资”类合作协议是否真的无效？
一.'招商引资'类合作协议概念简析
“招商引资”类合作协议泛指地方政府为推动城市建设，与社会资本方签订的项目合作协议。合作模式为政府一方以国有土地使用权及政策优惠等内容，换取社会资本方的土地一级开发、项目工程建设的资金，同时社会资本方通过项目开发或运营来赚取利润，因此合作协议中往往约定“政府一方指定下属公司与社会资本方签订代建合同”“政府国土资源部门将项目土地使用权公开出让”等约定，具体模式可参考如下图示：
广义上看，“招商引资”类合作协议除上文描述模式外，还包括政府与社会资本合作的PPP模式，工程总承包项目融资的EPC+F模式等。鉴于PPP模式与EPC+F模式均有规范性文件规定，且很多PPP合同兼具公法与私法双重属性，在此不再赘述。本文仅讨论民法性质的“招商引资”类合作协议。
二.'招商引资'类合作协议合法性依据
关于“招商引资”类合作协议的合法性渊源，《国务院关于投资体制改革的决定》第二条（五）规定“鼓励社会投资。放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。逐步理顺公共产品价格，通过注入资本金、贷款贴息、税收优惠等措施，鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式，参与经营性的公益事业、基础设施项目建设。对于涉及国家垄断资源开发利用、需要统一规划布局的项目，政府在确定建设规划后，可向社会公开招标选定项目业主。鼓励和支持有条件的各种所有制企业进行境外投资。”“第三条（六）引入市场机制充分发挥政府投资的效益。各级政府要创造条件，利用特许经营、投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设。对于具有垄断性的项目，试行特许经营，通过业主招标制度，开展公平竞争，保护公众利益。已经建成的政府投资项目，具备条件的经过批准可以依法转让产权或经营权，以回收的资金滚动投资于社会公益等各类基础设施建设。”上述规定表明，鼓励与吸引社会资本参与城市建设，实现合作共赢的交易模式是合法且应当予以保护的。
此外，中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》、最高人民法院《关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》的相关规定 1同样能够印证该模式的
1《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》七、 完善政府守信践诺机制，大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺
合法性，且进一步明确政府部门应诚信履约，严格兑现政策承诺，保护民营企业的合法权益。
三.司法实践中关于未经招标或政府采购程序的“招商引资”类合作协议效力的认定
关于该问题，最高院（2019）最高法民终2011号裁判文书系典型裁判。该案中政府部门以合作协议未经招投标程序及政府采购程序为由主张合同无效，一审法院认同了政府部门的观点。但二审中，最高院认为：“对于政府吸引民间资本参与市政基础设施建设，在资金来源上，即由哪家企业进行投资，不属于采购法和招标投标法内容。《合作框架协议》和补充协议实质系对投资模式的确定以及投资收益的约定。如上所述，《合作框架协议》包括投资和代建两项内容，对于代建的部分，已经全部依法履行了招投标手续。各方对此均是认可的。《合作框架协议》第二条合作模式中第五项约定，东营市政府委托中南公司作为案涉项目的建设单位，履行基本建设程序，以公开招投标方式确定上述项目的施工单位。双方在投资框架协议中已经约定了案涉工程建设需要完成招投标程序，此后，也按照相关要求进行了
和合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并对企业和投资人因此而受到的财产损失依法予以补偿。对因政府违约等导致企业和公民财产权受到损害等情形，进一步完善赔偿、投诉和救济机制，畅通投诉和救济渠道。将政务履约和守诺服务纳入政府绩效评价体系，建立政务失信记录，建立健全政府失信责任追究制度及责任倒查机制，加大对政务失信行为惩戒力度。
《关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》三、 依法保护诚实守信企业家的合法权益。妥善认定政府与企业签订的合同效力，对有关政府违反承诺，特别是仅因政府换届、领导人员更替等原因违约、毁约的，依法支持企业的合理诉求。妥善审理因政府规划调整、政策变化引发的民商事、行政纠纷案件，对于确因政府规划调整、政策变化导致当事人签订的民商事合同不能履行的，依法支持当事人解除合同的请求。对于当事人请求返还已经支付的国有主体使用权出让金、投资款、租金或者承担损害赔偿责任的，依法予以支持。对企业家财产被征收征用的，要综合运用多种方式进行公平合理的补偿。招投标，主张未经招投标程序无效，依据不足......《国务院关于投资体制改革的决定》第三条第六项明确，各级政府要创造条件，利用特许经营、投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设。东营市政府吸引社会资本参与基础设施投资建设后，应当遵循诚实信用原则，根据合同约定履行支付投资收益的义务，不能恶意主张合同无效。”
可见，合作协议本身不属于招投标法或采购法规定内容，只要后续为实现合作目的签订的工程合同等经过了合法有效的招投标或招拍挂程序，那么无论是合作协议还是后续的一系列履约合同均应认定为有效合同，政府部门应当诚信履约，不得恶意主张合同无效。
除上述案件外，（2019）最高法民终1996号、（2020）最高法民终519号、（2017）最高法民终352号、（2016）最高法民申3650号等裁判文书均认可涉案合同的效力。
坤略结语
“招商引资”类合作协议是国家鼓励提倡的合法交易模式，以合作协议为基础，后续为实现合作目的而签订的一些列合同系属同一法律关系，合作协议本身并非采购法和招标投标法内容，无须经招投标或政府采购程序。但此处的合作协议应当作为框架性或纲领性文件，不应直接体现建设工程施工合同或政府采购的主体内容，否则未经招投标或政府采购程序仍可被认定为无效。
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