某EPC项目总概算约6995万元，其中建安费5500万。工程费用招标人设有最高投标限价5200万元。投标人的投标报价高于最高限价或低于等于动态成本控制价的，其报价按无效报价处理，不参与评标基准价的复核，不进入中标候选人评审。中标方需按照施工图设计编制施工图预算，由业主委托第三方审核机构对施工图预算进行审核，最终预算审定价不得超过合同价。发包人要求中约定，本项目承包人按招标人提供本项目的相关内容，按总量总价进行限额设计（5200万元），我司投标中标价工程费为5170万。
承包人认为招标文件明确约定5200元为最高限价，其报价5170万元，中标下浮率应以5170/5200为核算基础。而发包人认为中标下浮率应以5170万/5500万元为核算基础。招标文件和合同协议书没有下浮率，发包人认为项目总概算中建安费为限额设计，以5170/5500万元为下浮率是否合理？以下浮率对最终结算价进行下浮是否有依据？限额设计是否以概算为依据？限价设计和限额设计有何区别？
关于工程总承包项目中的最高投标限价，《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包计价计量规范（征求意见稿）》第5.1.1条规定：“国有资金投资的建设工程总承包项目招标，招标人应编制最高投标限价。”第5.1.4条规定：“招标人应在发布招标文件时公布最高投标限价。投标人的投标报价高于最高投标限价的，其投标报价应视为无效。”《工程总承包计价计量规范（征求意见稿）》和《工程总承包合同示范文本》的内容基本是相对应的。由于最高投标限价是投标人报价的上限，因此根据上述规定最高投标限价显然应该公开，但并没有法律规定初步设计的概算也应该对外公开。通常情况下投标人对概算的金额是不了解的，即便EPC项目需要用到下浮率进行计价，但发包人也没有理由要求以概算金额作为分母确定下浮率，下浮率还是应该按照投标价与最高投标限价的比例进行计算。
《建设工程工程量清单计价规范》GB 50500-2013第9.3.1条规定：“……3 已标价工程量清单中没有适用也没有类似于变更工程项目的，应由承包人根据变更工程资料、计量规则和计价办法、工程造价管理机构发布的信息价格和承包人报价浮动率提出变更工程项目的单价，并应报发包人确认后调整。承包人报价浮动率可按下列公式计算……”，下浮率的一个重要作用就是在变更估价过程中没有相同也没有类似于变更工程项目时，能够以下浮率或者说是承包人的报价浮动率来作为确认变更工程项目单价的依据。
《工程总承包合同示范文本》中没有关于下浮率或报价浮动率的相关规定，根据本案的描述发包人也没有理由要求承包人按照下浮率进行竣工结算。《清单计价规范》中按照下浮率进行结算的前提是发包人根据施工图按照定额计算预算价格，并根据三方评审修正成较为准确的价格。本案发包人制定的施工图预算价格与承包人投标时的价格并没有必然联系，发包人要求按照预算价与投标价的比例计算下浮率，再乘以预算价得出最终的竣工结算价没有任何道理。一般EPC项目的下浮，都是发包人在招标时就明确说明按照当地定额或当地信息价下浮一定的比例进行竣工结算，然后投标人报价时直接报下浮率即可。最终结算时也是按照定额或信息价计算工程总造价，再按照承包人的报价浮动率进行下浮。
本案中发包人提出的两个下浮率既不能用来变更估价，也不能用于变更后的竣工结算。因为双方没有明确预算价或最高投标限价的编制依据，得出的下浮率也没有对应可参考或适用的范围，同时双方也没有明确约定按照下浮率进行变更估价的原则。建议当事人在合同中应该对价格形式做出更为具体明确的规定，像本案既然已经有了初步设计概算，又有最高投标限价，发包人可以以此为上限要求承包人在总价范围内控制成本完成整个项目的施工，从而达到价格管控的作用。
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