基于公共采购的重要影响力，近年来，欧盟各成员国逐渐将其视为更具“战略性”的施政手段，以期实现更广泛的政策目标。日前，欧盟委员会工业政策部门增长总司发布了一份战略性欧盟公共采购研究报告，聚焦欧盟公共采购推动环保、社会、创新等发展目标的作用。即日起，本报将陆续选登报告部分章节，为读者阐释欧盟战略性公共采购政策推行的背景、欧盟各国政策框架与案例等内容。
——编者
■ 欧盟委员会工业政策部门增长总司
公共采购已成为欧盟单一市场的重要施政工具。每年，欧洲各成员国政府公共部门和公用事业服务提供商用于兴建公共工程、购买公共商品和服务的公共采购合同金额，占据欧盟内部GDP总量的19%。
由于公共采购的经济地位如此重要，欧盟各国政府已逐渐将其视作实现更广泛的政策目标和推动经济增长的重要手段，例如利用公共采购推动绿色环保、社会价值、创新等发展目标实现。欧盟公共采购有了这些“战略性”的新作用，“战略公共采购”一词便应运而生了。
“花更少的钱办更多的事”
一般来说，传统的公共采购目标是实现物有所值，确保财政资金使用的经济有效。然而，在过去的10年里，公共采购逐渐被赋予更具“战略性”的定位。欧盟各国政府不再把公共采购单纯视作政府的一项行政管理职能，而是将其作为实现施政目标的手段，在实现创新、可持续和社会发展等领域体现得尤为明显。
与此同时，伴随着全球化带来的挑战日益增长，欧盟各国解决这些挑战的政治意愿也愈发强烈起来。《欧洲2020战略》明确提出，要将创新和实现可持续、包容性的经济增长视为欧洲在长期内保持竞争力的关键因素。
对于公共采购的关注很大程度上也来源于，在全球经济和金融危机影响下，欧盟各国政府的财政预算普遍吃紧。民众普遍期待政府“花更少的钱办更多的事”。由此，欧盟公共采购正经历着一场重大变革——要为各种社会、经济目标的实现发挥必要作用。民众期待通过选择那些具有创新性、环境友好并能带来良好社会价值的公共产品、服务和工程项目，公共采购能够显著影响市场。如今，欧盟各国政府一方面面临着更大的预算约束，另一方面又要应对新的战略目标带来的挑战，公共采购遂成了“一石二鸟”的关键。
欧盟公共采购的法律框架
长期以来，欧盟公共采购的相关立法始终遵循着平等、非歧视、透明、相称和相互认可等几大基本原则。对当下和未来欧盟公共采购门槛价以上的采购行为形成法律约束的欧盟公共采购指令包括以下内容：
● 2004/18/EC号指令，即公共合同指令，用于规范一般公共采购行为，后被2014年修订的2014/24/EU号指令替代；
● 2004/17/EC号指令，即公用事业指令，用于规范水资源、能源、运输及邮政服务产业营运机构的采购协调程序，后被2014年修订的2014/25/EU号指令替代；
● 89/665/EEC号指令与92/13/EEC号指令，两部补救办法指令，后被修订后的2007/66/EC号指令取代，提高了对签订后的采购合同审查流程的有效性；
● 2009/81/EC号指令，针对合同管理的指令；
● 2014/23/EU号指令，2014年修订，用于规范特许经营权合同。
欧盟层面的公共采购立法，主要用于约束欧盟各成员国门槛价以上的公共采购活动。低于门槛价的公共采购活动，由各国制定的国家层面的公共采购法约束。实际上，各国制定的公共采购法，普遍与欧盟层面公共采购法有着相似的原则和规定。
虽然欧盟各项公共采购指令坚持的大部分原则性规定未曾改变，但2014年最近一次修订、2016年开始陆续落地的三部指令，均特别强调了欧盟公共采购的战略性应用。在新的法律框架下，欧盟公共采购将在环保、社会、创新等不同领域实现战略性的新目标。
新版公共采购指令的变化
为适应公共采购目标的变化，欧盟修订后的新版公共采购指令主要在以下方面作出了新规定。
关键词一：简化。修订后的公共采购指令的一个重要主题是，通过削减公共采购双方的行政负担来简化公共采购行为。在这方面，公共采购信息化是实现简化目标的重要手段。根据规定，欧盟各成员国要在2016年底全部实现电子招标，2018年之前实现电子投标，以减少行政负担、加快采购流程、节约行政成本。此外，新指令要求只有中标单位需要提交完整的主体资格材料，此举也大幅降低了采购双方的负担。
关键词二：最具经济优势的投标（MEAT）。新指令强调要将整体经济优势最佳当作选择的重要原则。也就是说，在选择中标企业时，价格最低将不再是唯一的选择标准，还要考量更多因素。
关键词三：促进中小企业参与。中小型企业被视作欧盟经济的重要支柱和创新源泉。然而，由于投标流程带来过高的行政成本且要求过于严苛，欧盟国家的中小企业很少能够参与公共采购项目的竞争。新指令提出鼓励公共采购项目分包、降低对参与竞标企业门槛等措施，鼓励中小企业参与公共采购。
关键词四：创新。新指令提出大量鼓励创新的政策，将创新型伙伴关系引入公共采购，鼓励采购部门采用市场上未大规模使用的创新产品，等等。
关键词五：环保。新指令引入了生命周期成本法，鼓励采购部门考虑采购行为的全部成本。例如，商品生产过程中是否会对环境造成破坏，也将成为竞标过程中的重要因素。
战略公共采购的核心领域
考虑到欧盟公共采购项目金额占据GDP的比重如此巨大，各国政府逐渐希望公共采购在实现经济目标之外，成为实现更多战略性政策目标的重要手段。例如，欧盟28个成员国中的21个引入了绿色公共采购国家行动计划。在国际层面也有相似进展，例如，经合组织成员也在积极推进绿色公共采购、公共采购创新，并推动更多中小企业参与公共采购活动，等等。
战略公共采购的核心领域包括绿色公共采购（GPP）、对社会负责任的公共采购（SRPP）和公共采购创新（PPI）。
欧盟委员会将绿色公共采购（GPP）定义为，公共部门在作出采购决定时，要充分考虑公共产品、服务和兴建的公共工程的整个生命周期中，是否将对环境造成的负面影响降至最低。更广义的可持续公共采购，则要求公共采购行为在经济、社会、环境等因素中达到平衡。生命周期成本在绿色公共采购中有着至关重要的作用，要求在价格因素之外，考虑更多如环保等外部因素，由此测算出最具经济优势的投标。
对社会负责任的公共采购（SRPP），是指公共部门在作出采购决定时，要充分考虑社会因素。欧盟委员会列出了竞标环节应纳入考虑的社会因素，其中包括创造就业、劳动者工作环境、社会和劳动权利、社会融合（如吸纳残疾人就业）、机会平等、机会可及性、可持续性标准、商业道德和企业社会责任等更广泛的因素。
公共采购创新（PPI），是指公共部门要积极选购生产商提供的创新产品和服务，特别是那些尚未实现大规模商业化的产品和服务。公共部门成为最初的消费者，利用公共采购为创新产品和服务创造创造需求。也就是说，在保证充分竞争、透明和平等交易的前提下，欧盟各国政府要利用公共采购手段支持企业创新活动，发展起一套有利于促进创新的公共采购流程。
（惠梦编译）
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