针对招标采购领域产品质量监管缺位、监管手段不足等问题，建议进一步明确政府采购各方当事人的责任义务，将采购人的权利及对产品的要求、验收依据以标准化的形式确立下来；还可引入第三方认证机构，做好事前事后的产品质量评定、技术支持和保障监督工作。
■ 徐少山 王志刚 李思彤
日前，西安地铁“问题电缆”事件震惊全国。经查，相关企业为牟取非法利益，低价中标后偷工减料、以次充好，在产品检测环节弄虚作假；在线缆进场验收等方面，有关部门违规默许中标企业自行抽取样品、送检样品、领取检验报告，导致多个检验把关环节“失灵”。如何杜绝虚假供应商信息、保证产品质量，如何在政府采购领域探索开展产品质量监管工作、为政府采购把好产品质量关，是摆在政采人面前的一个新课题。
存在的问题
据统计，《政府采购法》颁布实施以来，我国政府采购规模不断增长，由2002年的1009亿元增加到2016年的25731.4亿元，占财政支出的比重由4.6%提高到11%。如此庞大的交易市场，使得政府采购产品质量、安全问题成为既令人关注又令人头疼的问题。然而，由于我国政府采购制度在法律层面缺少对产品质量技术要求和验收管理的规定，导致供应商在招标、投标、中标、安装、交付使用这一系列过程中的产品质量监管长期处于真空地带。
在招标文件编制环节，代理机构从采购人的采购需求出发，对采购对象进行条件设置。而采购人往往对产品的质量标准缺乏专业知识，在确定采购产品的技术参数时，可能出现低于国家标准或高出产品实际性能的情况。有些采购人和代理机构在制作招标文件时按照供应商提供的技术要求填写，难以确保参数的公正性；还有些采购人和代理机构在技术参数上设置倾向性、排他性的数据，故意设置门槛，致使对采购对象的质量要求不专业、不合理。如，某法院采购一批家具，要求提供的产品刷七次漆，且要求木材和皮革是进口的，这些要求均是无法检验和核实的。
在投标环节，一些供应商产品质量意识不强，不管招标文件中的产品参数是否合理、投标产品的质量能否达到要求，为了能中标，往往煞费苦心，提供各种资质证明和产品检测报告等材料来证明本企业的能力、投标产品的功能和质量。如某空调采购项目，投标人以节能产品政府采购清单中的产品型号去投标，但参数与产品说明书中的参数有较大差异，使得代理机构无法辨别该产品是否属于节能清单中的产品。经第三方认证机构——中国质量认证中心核查，投标货物规格中的数据是使用侧出口水温7℃、热源侧进口水温32℃的非名义工况下测试得到的（国家标准规定侧出口水温7℃、热源侧进口水温30℃）。经专业分析，判定该型号产品与节能清单中的同型号产品不一致。
在履约环节，一些低价中标供应商的实际交货产品达不到招标文件中的资质要求、指标要求、质量要求和寿命要求等。而采购人、代理机构大多对产品质量缺少识别和判定的技能，无法核实供应商提供的产品是否符合招标文件或国家相关标准的要求，组织专家验收也基本流于形式，导致采购产品最后的质量关形同虚设。如，某计算机企业的产品型号获得了相关认证，企业根据自身需求，销售同一型号不同配置的产品，并以此来投标竞标，这种现象在计算机行业屡见不鲜。究其本质，是企业为了方便应对管理部门的检查而衍生出来的市场销售策略。从法律上看，企业并无过错，但此种做法增加了认证产品与真正销售产品不一致的质量风险，无法保证产品质量和产品的准确性、唯一性，对采购人和消费者也是不负责任的。
相关举措
为确保政府采购工作规范有序开展，减少争议和纠纷，2010年，财政部加强了对制造商的管理，出台了承诺书制度，要求参与政府采购的制造商及代理商保证本企业型号的产品稳定供货，不得出现以停产、无货等原因拒绝参加政府采购的情形，不得拒绝参加政府采购活动邀请，并保证提供相应的服务，同时要求制造商承诺节能清单的销售联络信息和产品信息真实有效，如违反承诺，财政部将对制造商及代理商作出列入不良供应商行为纪录、暂停列入节能清单三个月至两年的处理。该制度出台以来，有效杜绝了企业停产无货和以假乱真等现象，规范了供应商的投标行为。
在政府采购产品质量和一致性的管理方面，2012年，财政部要求台式机产品的制造商，在申报进入政府采购过程中，核对填写本企业产品型号对应的性能参数，确保信息真实有效，并与认证中心的检测报告一一对应。产品性能参数作为附件予以强制执行，即凡与附件所列性能参数不一致的产品，不得参加政府采购活动。这一举措保证了计算机产品认证的配置、参数与销售的唯一性，有力震慑了不诚信的获证企业，净化了政府采购市场环境。
此外，财政部还在政府采购制度建设和实践层面推出多项措施：发布节能产品入选清单指南，便于全社会了解；建立公示制度，确保政府采购公平公正；缩短清单发布周期，将一年一次发布清单调整为一年两次；明确清单发布时间，便于企业配合政府采购活动安排生产；细化品目类别，利于采购人选购和招标；整顿产品型号，明确铭牌型号概念；落实领事认证制度，堵住境外材料识别错误的法律风险；完善制造商的资质管理，实施数字认证制度；开发节能产品政府采购管理系统，提高政府采购信息化水平；开展产品参数管理与产品认证工作结合的试点等。
四点建议
针对政府采购活动中的产品质量与诚信问题，笔者提出以下建议：
一是出台配套的法律法规，明确职责分工。一方面，由于我国契约精神、诚信意识较为薄弱，生产商良莠不齐，企业逐利的本性难免影响采购产品的质量与安全；另一方面，现阶段缺乏产品质量的问责与监管手段，采购人在采购过程中有较大的随意性。因此，应进一步健全法律法规，明确政府采购各方当事人的责任和义务，为政府消费行为提供强有力的保障。
二是利用部门优势，评判采购需求。质监部门是标准化的行政主管部门，应将相关事项纳入标准管理，配合纠正招标采购中低于国家标准或超出产品实际性能的不合理要求。建议将采购人的权利和对产品的要求、验收依据以标准化的形式确立下来。
三是利用第三方认证机构的公信力和专业优势，采用合格评定的手段，事前对技术因素进行合格评价，事后为政府采购产品提供技术支持和保障监督。修订后的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第七十四条明确，“采购人应当及时对采购项目进行验收。采购人可以邀请参加本项目的其他投标人或者第三方机构参与验收。参与验收的投标人或者第三方机构的意见作为验收书的参考资料一并存档。”在笔者看来，这种验收不仅要评价企业上报的材料，对产品进行检测，还要对企业生产现场进行实地考核，即一致性检查。
四是利用政府采购信息管理系统，建立和完善供应商考核、评估、评级体系。对进入政府采购市场的供应商，依据其生产经营的类别实施分类管理，同时根据其诚信度、产品质量、售后服务能力及参与政府采购的业绩等情况，综合评定供应商履行合同能力的等级。
（作者单位：中国质量认证中心）
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