采购人经济责任研究--采购需求与择优

毛林繁

采购需求是采购标的功能及其须满足的条件界定。采购人应当进行市场调查，对拟采购标的需实现的功能，须遵守的国家、行业、地方相关标准、规范、规程，质量、安全、技术规格、物理特性要求，采购数量、交付或实施时间和地点，验收标准以及其他技术等，资产配置标准等科学、合理地确定。必要时，邀请有关专家参与起草、论证。对应的，采购择优是采购的经济宗旨，其根本点在于发挥市场在资源配置中决定性作用，经由市场竞争机制择优选择，进而提高政府采购资金的使用效益，保证项目质量。《招标投标法》第八条、《政府采购法》第十五条将采购则有权赋予了采购人，规定采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织，即政府采购项目的采购规则，即采购人依法确定采购方式，依法确定择优规则。这两部法律对采购人的择优均作了明确规定。

一、政府采购需求

采购需求即采购标的表述界定。

1.政府工程采购需求

采购人需按其单位类别、规定职能、人员和《党政机关办公用房建设标准》，合理确定工程功能、建设内容、建设规模和建设标准，编制项目建议书、可行性研究报告，按国家投资项目审批制度履行项目审批手续后，组织勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购。

1）勘察。项目概况、勘察范围及内容、勘察依据、基础资料、勘察人员和设备要求、主要合同条款等，以及国家、行业、项目所在地标准、规范和规程，勘察成果文件的深度、格式、载体、份数等要求，提供勘察基础资料和提供勘察使用的设备、设施以及其他便利条件等。

2）设计。项目概况、设计范围及内容、设计依据、项目使用功能的要求、设计人员要求、主要合同条款等，以及国家、行业、项目所在地标准、规范和规程，设计成果文件的深度、格式、载体、份数，以及设计成果展板、模型、沙盘、动画等要求，提供的项目基准点、基准线和基准标高、工程勘察报告、地下管线、管网资料、相邻建筑物和构筑物、地下工程的有关原始资料，以及其他与建设工程有关的原始资料和提供设计使用的设备、设施以及其他便利条件等。

3）监理。项目概况、监理范围及内容、监理依据、监理人员和试验检测仪器设备要求、主要合同条款等，以及国家、行业、项目所在地标准、规范和规程，监理成果文件的深度、格式、载体、份数等要求，项目基准点、基准线和基准标高、工程勘察报告、设计文件，施工场地及相邻建筑物和构筑物、地下工程等地下管线原始资料、气象、水文观测资料和提供监理使用的设备、设施以及其他便利条件等。

4）施工。国家、行业、项目所在地工程建设标准、规范和规程、项目规划条件、项目图纸目录、图纸、版本和要求、相关事项技术要求或说明、主要合同条款等。注意，图纸为招标项目的技术要求，是工程施工招标采购需求的重要组成部分，其准确无误是招标人向投标人的法律承诺。如果设计文件存在错误、遗漏、含混、矛盾、不充分之处或其他缺陷，会直接导致施工中标人损失，依法由招标人承担。

 5）设备。项目概况、供货范围或采购需求一览表、主要合同条款，国家、行业制造标准，包括其主机、辅机、附件及零配件、专用工具、备品备件、货物技术规格、参数与要求，包括技术文件、图纸、设备工作条件、环境要求等，设备安装调试及技术服务要求，设备制造考察及培训要求，设备包装、标识及要求，设备运输方式、方法，设备堆卸场所和验收标准、及售后服务，以其他需要说明的事项等。

6）材料。项目概况、供货范围或采购需求一览表、主要合同条款，国家、行业材料标准，材料技术性能、指标与要求，材料包装、标识、运输方式、方法，材料堆卸场所和验收标准、方法，以其他需要说明的事项等。

2.政府货物采购需求

与工程货物类似，包括供货范围或采购需求一览表，货物功能以及为落实政府采购政策需满足的要求，需执行的国家、行业、地方标准或者其他标准、规范和规程，需满足的质量、安全、技术规格、物理特性等要求，货物的数量、交付或者实施时间和地点，货物验收标准，以及其他技术要求等。

3.政府服务采购需求

政府采购服务需实现的功能或者目标，需执行的国家、行业、地方标准或者其他标准、规范、规程，需满足的质量、安全、技术、使用等要求，实施的时间和地点，服务期限、效率与验收标准，以及其他服务要求等。

二、政府采购择优

采购择优是政府采购宗旨的实现方法。

1.政府采购工程择优方法分析

政府采购工程，包括其勘察、设计、监理、施工和重要

设备、材料等的货物采购，达到依法必须进行招标项目标准的，必须招标并遵守招标投标法规定，采用政府采购招标以外方式采购的，遵守政府采购法相关规定。

《招标投标法》第四十一条规定，中标人的投标应当符合下列条件之一：①能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准；②能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外。这里规定的确定中标人的条件，第一种称为综合评估法，第二种称为经评审的最低投标价法。这里，无论是“最大限度的满足”还是“经评审的投标价格最低”都是一种经济择优，其实质在于依据招标文件中规定的评标标准和方法，对投标结果进行择优选择。这也是贯彻执行优化财政资源配置、提升公共服务质量，推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。

   （1）综合评估法。采购人采用综合评估法的核心，在于确定最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准的方法，并不等同于实践中的综合评分法。该办法追求评审因素的综合最优，在数学上等同于多目标优化问题，并没有一种好的求解方法，除非一些特例。实践中，综合评估法为人们简化为了综合评分法，即要求评标委员会对满足招标文件实质性要求的投标文件，按照招标文件中规定的评分标准计算投标人的投标报价、商务部分、技术部分和其他部分汇总得分，按投标人最后得分由高到低的次序确定中标人的做法，实际上是假设评标委员会成员专业素质和职业道德一致，对投标人投标结果排序的认同一致。而这一假设显然是不成立的，因为评标实践很难出现所有评标委员会成员对投标结果的优劣排序认同一致。故此，这种做法不是经济学意义上的择优或是一种近似意义上的择优。

   （2）经评审的最低投标价法。采购人采用经评审的最低投标价法的核心，在于科学合理地确定采购项目的实质性要求和条件的最低标准，这是世界银行等国际金融组织普遍采用的最低评标价法。世界开发银行采购准则中，国际招标和国内竞争性招标采用的评标方法为最低评标价法。该办法明确规定，评标是在确定每个投标对借款人产生的成本的基础上，对各投标人的评标价格进行比较，合同应该授予具有最低评标价但不一定是报价最低的投标。关于折价因素，该办法规定，招标文件应明确规定在评标中需要考虑的所有价格折算因素，以及怎样运用这些因素来确定投标的评标价。必要时，采购人应进行经济测算以确定各折价因素对应的折算价格，包括其商务、技术偏差与偏离。例如，对于设备采购，该办法例举的商务折价因素包括内陆运费和保险费、付款时间、交货期、运营成本、售后服务、相关培训等，技术评价因素包括设备效率、可配套性、零备件、安全性和环境效益等，是一种综合投标报价、商务和技术偏离并以价格因素作为参照物，择优确定中标结果的方法。

2.政府采购货物与服务择优方法分析

政府采购货物与服务招标采购的择优，体现在财政部颁布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十三条--第五十七条。其中，第五十四条规定，采用最低评标价法评标时，除了算术修正和落实政府采购政策需进行的价格扣除外，不能对投标人的投标价格进行任何调整，其实质是不进行履约结果的商务、技术偏差的价格折算而单纯以投标人报价最低确定中标结果，是《招标投标法》第四十一条规定的“经评审的最低投标价法”的简化，仅能适用于技术、服务等标准统一的货物或服务采购项目。第五十五条综合评分法，规定满足招标文件要求且投标价格最低的投标报价为评标基准价，其价格分为满分，其他投标人的价格分统一按投标报价得分=(评标基准价/投标报价)×100计算，是一种近似的低价优先的评标方法。但其仍不是一种经济学意义上的择优，因对于评标中的主观评审因素，采购人没有办法对其量化，也没有将评审因素量化到相应区间并设置各区间对应的不同分值。

政府采购货物与服务，以及依法可以不进行招标的工程建设项目采用竞争性谈判、竞争性磋商、询价采购等非招标方式的，《政府采购法》第三十条、第三十二条和《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第二十三条、第二十四条、第二十五条分别规定如下：

1）竞争性谈判。采购人应根据谈判小组提出的成交候选人中根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商（《政府采购法》第三十条）。

2）询价采购。采购人根据符合采购需求、质量和服务

相等且报价最低的原则确定成交供应商（《政府采购法》第三十二条）。

3）竞争性磋商。磋商小组应当根据综合评分情况，按照评审得分由高到低顺序推荐3名以上成交候选供应商，采购人应当从评审报告提出的成交候选供应商中，按照排序由高到低的原则确定成交供应商，也可以书面授权磋商小组直接确定成交供应商（《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第二十三条、第二十四条、第二十五条）。

其中，竞争性谈判和询价采购的核心，在于判定“符合采购需求、质量和服务相等”的标准与方法。实践中，往往将“符合采购需求、质量和服务相等”等同于“质量和服务均能满足采购文件实质性要求”，确定报价最低的供应商为成交供应商，这要求竞争性谈判文件、询价通知书中明确所有的实质性要求和条件，进而按低价优先原则确定成交供应商。竞争性磋商实质上是采用综合评分法确定成交供应商，其评分采用了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十五条的方法。正如上面分析的，并不是一种经济学意义上的择优方法，因为同样的，其主观评审因素无法量化，无法科学的确定其评分分值。

3.政府采购经济择优方法

招标采购既然是微观经济中的一种消费选择行为，那么，其选择是必须要遵从微观经济规律，即按商品效用最大化原则确定中标、成交结果。实际上，《政府采购法》第三十条、第三十二条和《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第二十五条确定的成交原则，是《招标投标法》第四十一条规定的“综合评估法”和“经评审的最低投标价法”在特殊采购方式下的具体化，即低价优先或综合得分最高。

那么，采购人应怎样落实综合评估法和经评审的最低投标价法进行采购择优呢？我们知道，不同的采购标的有着不同的追求目标，有着不同的择优条件。一般地，按招标采购追求目标不同，可以分为标的、标的价格和履约能力。三者相干，互为影响。按采购追求的结果不一致，可以有以下三种择优方法：

第1种方法追求标的性价比最优。这实际上是国际通行的最低评标价法的扩展，即对实质上满足招标文件要求的投标商务和技术偏差进行价格折算，对标的生命周期内的财务支出进行估算，按“标的折算后价格+标的生命周期的财务支出”代数和最低的原则选择成交结果的方法。

这种方法使用的核心，在于采购人经由市场调查后，采购需求中明确标的实质性要求和条件。然后，在供应商响应的标的、履约能力满足采购文件要求的前提下，确定不同供应商标的性价比。当然，采用什么方法判定标的、供应商履约能力满足要求，可以分步采用评分方法、投票方法或是采购文件载明其他方法分步判断。对应的，在此基础上追求标的性价比最优。

第2种追求供应商履约能力最优。这种方法一般应用于工程咨询，或是需要成交供应商创意、研发类的采购项目。其择优前提是确定供应商标的、价格满足采购文件择优要求，在此基础上确定供应商履约能力。其确定方法可以采用分步评分方法、投票方法或是采购文件中载明其他方法。

第3种追求标的物最优。这实际上是没有标的物而需要供应商提供标的物的一种商品购买行为，是在供应商履约能力、标的价格满足要求基础上择优选择标的物的方法。对于一些简单、通用且供货货源充足的采购项目，可以采用询价采购。但对于复杂项目，特别是采购供应商创意的项目，现行政府采购中在确定标的技术、服务标准及合同主要条款后，采用一次性竞争的方式并不能真正实现择优目标。有的可能涉及知识产权、著作权，有的可能还需要征询社会公众意见，并非仅依靠评审委员会一次性评审就可以决定。

例如，对创意性项目采购，一般做法如下：①确定采购需求；②发布采购公告，公布采购需求、供应商资格条件、采购程序、响应截止时间等事项；③发售采购文件，包括采购需求、采购程序、资格审查标准、成果要求、报价要求和评审过程、评审标准，以及拟签订合同的主要条款等事项；④供应商在采购文件规定的截止时间和地点提交创意设计成果，包括含有报价的响应文件、模型、展板和图册等；⑤依据采购文件规定的评审标准，评审委员会对供应商提交的创意成果进行评审，择优推荐一定数额符合采购需求的创意成果。必要时，要求供应商对其创意理念、思路及其对采购需求的响应进行陈述；⑥公布评审委员会评审推荐的创意成果并在指定媒体或地点展示，听取社会公众意见。必要时，由供应商按评审委员会意见或建议对其创意成果修改完善后再向社会公众展示；⑦综合评审委员会的评审结论和社会公众对创意设计的意见，择优确定中选创意成果；⑧与中选供应商签订合同，按合同约定支付相关费用购买创意成果的使用权。（本文作者系中国采购协会首席采购经济学家毛林繁博士）