(本文发表于《中国招标》2020年第11期)
框架协议采购是政府采购方式的有效补充，具有有效降低采购经济成本，简化采购流程，提高采购效率等优点。我国自2000年以来开始在政府采购及企业采购中中广泛采纳这一采购方式。本文详细地阐述了框架协议采购的概念及适用范围，区分了框架协议的不同类型，分析了封闭式框架协议采购期限的考量因素，以期为更好地使用这一采购工具提供理论支撑。
框架协议采购，是指采购人通过招标或谈判采购，一次性与供应商签订提供货物、工程和服务的协议。协议一般只约定单价（或最高限价）而不约定数量和总价，在协议期限内供应商不定期、不定量按协议条件多次分散提供货物和/或服务。其实质是通过有序竞争，与优选供应商建立稳定合作关系，整合内部需求资源和外部供应商资源，从而优化采购供应链。
框架协议采购程序，通常分两阶段进行：第一阶段甄选将与采购人签订框架协议的一个或多个供应商；第二阶段将框架协议下的采购合同授予已加入框架协议的一个供应商。
封闭式框架协议，是指最初未加入框架协议的供应商不可随后加入的框架协议。
开放式框架协议，是指除最初加入框架协议的当事人之外其他一个或多个供应商可随后加入的框架协议。
有第二阶段竞争的框架协议程序，是指有不止一个供应商的开放式框架协议或封闭式框架协议下的程序，在订立框架协议时无法充分准确确定的某些采购条款和条件将通过第二阶段竞争加以确定或细化。
无第二阶段竞争的框架协议程序，是指订立框架协议时已确定所有采购条款和条件的封闭式框架协议下的程序。
联合国贸易法委员会《公共采购示范法》（以下简称“示范法”）规定了以下两种情形可以使用框架协议采购：一是当采购人对采购标的的需要预计将在某一特定时期内不定期出现或重复出现；二是由于采购标的的性质，对该采购标的的需要可能在某一特定时期内在紧急情况下出现。
框架协议采购在不同国家有不同的名称。在我国政府采购中的协议供货，即借鉴了西方国家框架协议的做法，对纳入政府集中采购目录以内的通用政府采购项目（不含工程采购项目），通过公开招标方式确定相对固定的供应商，统一确定中标供应商及其所供产品的品牌、型号、配置、价格、供货期限、优惠率、服务承诺等内容，并用协议的形式加以明确。各采购人在协议范围内进行采购。实行协议供货的项目，一般为规格或标准相对统一、产品品牌较多且市场货源充足的通用类产品。
采购的总成本由两部分构成：一部分是采购人向供应商支付的合同款；另一部分是采购人组织采购工作所付出的时间和精力，以及供应商参与采购工作所付出的成本。所谓“物有所值”，是指采购人以较低的采购总成本实现较高的总收益。从示范法的相关规定来看框架协议采购能够在特定情形下降低上述第二部分的采购成本，从而高效地采购低价值、重复性和紧急的项目。如维修或清洁服务（对这类项目使用公开招标方法可能收不到效益），以及采购药品、能源供应和教科书之类的专门项目。对这些项目，使用框架协议程序能够在范围有限的市场上保障供应来源。
在我国框架协议采购首先是集中采购的一种形式。一般只有采购频次高、数量大且具有通用性、标准性强、价格具有一定稳定性的货物或者服务项目才适合框架协议采购，比如办公用品、办公设备及工程常见零星维修等。
从前面的定义可以看出，以第一阶段的框架协议签订后是否允许新的供应商加入为标准，框架协议采购可以分为封闭式框架协议和开放式框架协议，以第二阶段是否存在竞争为标准，又可分为有第二阶段竞争的框架协议和无第二阶段竞争的框架协议。两两组合，产生了四种框架协议程序，如下：
第二阶段是否存在竞争 是否允许新供应商加入 | 是 | 否 |
是 | 有第二阶段竞争的开放式框架协议 | 无第二阶段竞争的开放式框架协议 |
否 | 有第二阶段竞争的封闭式框架协议 | 无第二阶段竞争的封闭式框架协议 |
笔者根据研究发现，在选择有第二阶段竞争还是无第二阶段竞争的框架协议时，主要的考量因素是：需求的确定程度和市场的变化程度。需求的确定主要包含两种情况：一是“买什么”即采购标的的确定；二是“买多少”即采购人需求的时间和数量的确定。“买什么”是采购人需求的核心，也是制定准确的采购计划的基础，直接关系到在订立框架协议时是否能够充分准确确定某些采购条款和条件是否需要通过第二阶段竞争加以确定或细化。而“买多少”关系着能否通过规模效应获得较高的价格优惠。
第一阶段确定采购需求时能够以及应当精确到什么程度，将决定着第二阶段能够进行竞争和应当进行竞争的程度。如果能够准确界定采购需求，而且采购需求及市场不会在框架协议期间发生变化，则应使用无第二阶段竞争的框架协议，由于第一阶段就能确定所有项目或某些项目的合适供应商，将在第一阶段实现最大程度的竞争并可产生最佳报价。但是，这种办法不够灵活，要求有准确的计划。死板的标准化要求既难以做到也不适合，特别是在集中采购的情况下——在这种采购中，不同采购人的需求各有不同，可能需要细化各项要求。因此在第一阶段确定的采购需求的准确度较低，而不确定市场（如未来紧急采购）也属于这种情况。如果采购人的需求保持不变，但市场是动态或多变的，就需要有第二阶段竞争，通过第二阶段的竞争可以更准确的确定和细化某些采购条款和条件，以确保框架协议能及时反应当下市场状况。除非在框架协议中处理多变性问题（例如规定一种价格调整机制）。第二阶段竞争的范围越大，集中采购管理工作就越复杂、耗费的时间越多，第一阶段报价成为最终报价的可预测性也就越低，因此也就更难以编制有效预算。如果第二阶段的竞争范围广泛，第一阶段进行严格竞争也就没有什么必要了，只要对资格和响应性进行评价就可以。因此选择有第二阶段竞争的还是无第二阶段竞争的框架协议还需要就具体采购情形而定。
在选择封闭式框架协议和开放式框架协议时，主要的考量因素是：需求规模的变化程度和市场的成熟程度。对于需求规模变化小且市场成熟的标的物来说，此类货物大多为标准化程度高的通用类货物，通过公开招标方式进入框架协议的供应商足以通过的激烈的竞争满足采购人的需求。此时使用开放式框架协议反而可能会使竞争范围过大，增加采购管理成本，降低采购效率。反之，如果在框架协议期间，采购规模急剧增长；或者市场上涌现出了新技术、新产品或新的供应商，会导致有新的供应商愿意参加到原有的框架协议。采购人则可通过新的竞争者进入所带来的鲇鱼效应享受到增强的竞争所带来的益处。
在选择上述四种框架协议具体类型时需要综合考虑。例如，当需求规模变化程度小且市场成熟度高时应使用封闭式框架协议。具体采用有第二阶段竞争的封闭式框架协议还是无第二阶段竞争的封闭式框架协议还需要考虑采购标的的确定程度、采购人需求的时间和数量的确定以及市场的变化程度。当采购人采购标的确定，市场也没有变化，但是什么时间采购以及采购数量是多少不确定时，一般使用的是无第二阶段竞争的封闭式框架协议。一方面是因为此时除了数量未定外，采购人对于自己采购标的十分清楚，则采购条款和条件无需通过第二阶段竞争加以确定或细化；另一方面，如果是单一的供应商封闭式框架协议，由于为某一供应商带来了潜在的生意，可以享受“规模效应”带来的最高的采购优惠价，特别是当采购人的需求在整个市场上占相当大的比例时。不过条件是采购数量要有足够的确定性（例如要求采购人作出有约束力的承诺）。而且这类协议还具有保密性以及增加供应安全的优点，但前提是有关供应商或承包商有能力满足全部需要。比如美国的不确定交付和不确定数量(“IDIQ”或“Indefinite Delivery, Indefinite Quantity”) 合同就是典型的无第二阶段竞争的封闭式框架协议。当采购需求不确定（尤其是采购人“买什么”不确定）时或者是市场是动态或多变的时候，就需要使用有第二阶段竞争的封闭式框架协议，因为此时在第一阶段很难确定采购条款和条件并通过有效的竞争产生供应商，需要通过第二阶段竞争继续确定或者细化某些采购条款和条件。
在我国，由于理论、实践及采购人能力等多方面的因素，目前仍以无第二阶段竞争的封闭式框架协议为主要的框架协议采购方式。
在我国，框架协议的期限通常为1-3年。框架协议期限过长，不利于供应商的更新和淘汰，容易出现反竞争的效果，产生价格偏高以及潜在供应商无法进入采购市场的问题。尤其是封闭式框架协议的条款和条件可能无法反映当下市场状况。框架协议期限过短，协议实施和供货稳定性问题无法得到保障，同时有可能实现不了降低组织采购工作成本的目标。
与本文第三部分的讨论类似，选择封闭式框架协议采购期限的考量因素主要有：采购规模的大小、需求规模的变化程度和市场的成熟程度。
如果采购规模比较大，那么采购组织工作的费用所占的项目总成本较低，则框架协议的期限可以缩短，反之则可加大。
如果采购需求规模的变化程度较大，特别是可能出现采购需求规模急剧增加的情形时，框架协议的期限可以缩短，反之则可加大。
当市场成熟稳定，鲜有新技术、新产品或新的供应商进入时，框架协议的期限可以加大。反之，当货物类经常发生技术升级、原材料价格变动等情况，或当服务类发生人工费及部分非竞争性费用调整的情况时，协议则应缩短，以免出现反竞争的效果。例如，信息技术和电信采购等技术变化较快的领域，采购人的需求不可能在很长时期内保持不变。当采购规模比较大时，这类框架协议的期限可能以3个月甚至1个月为宜。而对于需求稳定、规模不大的项目，例如法律服务、咨询服务或培训服务，框架协议的期限则可能达到3-5年，以达到简化采购流程、缩短采购周期、提高采购效率、减少采购成本、集中采购规模优势等目的。
作为一种基于供应链契约理论建立的采购管理制度，框架协议采购在政府采购和企业采购中均发挥着重要作用。对于采购需求及供应市场的熟悉以及对于采购工具的深刻把握是建立有效的框架协议的关键，否则就难以选择正确的框架协议的类别、不能订立有效的框架协议继而保证框架协议的有效运行。对于采购人来说，应熟练掌握框架协议这一采购工具，认真分析采购需求及市场的特点，确立良好的采购计划，选择适当的框架协议类型和期限，以应对市场波动，避免供应风险，同时有效地满足采购需求，通过降低采购总成本来实现物有所值的采购目标。
（作者单位：国际关系学院公共市场与政府采购研究所）
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