异质性相对于同质性而言，同时又区别于差异性，异质性是指能对系统产生显著影响的差异性的结合体。知识是主体异质性的本质，技术、资源、互补性能力是主体异质性的重要特征。各方参与PPP项目可以充分利用知识的互补性所带来的创新资源，与其他主体之间通过资源共享和优势互补实现公私合作。
（1）政府可信承诺的缺失
可信承诺（credible commitment）是一种契约，其中如果承诺方提前终止或改变协议，接受方将可靠地得到补偿。可信承诺有两种意义上的解释：一是动机意义上的，表示符合当事人的激励相容条件，可自我实施的可信承诺；另一种是强制意义上的，表示通过一个外在的约束或压力使得承诺符合激励相容条件。前者可称为内生的可信承诺，其内在机理和达成途径相当于博弈论中所强调的声誉机制。在一个无限重复的博弈中，当事人考虑自己的声誉对未来收益的影响，会自觉地信守自己事前的承诺。后者则可称为外在的可信承诺，承诺可信的关键在于能够有效地约束承诺人，使他能够不利用事后出现的新信息为自己谋利，从而保持事前承诺的可信性。
地方政府为大力推广PPP模式运用于基础设施建设，往往由于缺乏专业知识和经验，为了引入社会资本，在合约中盲目承诺了较高的投资回报率、收费标准、提供相关连接设施、办理相关政府审批手续、防止不必要的竞争性项目以及过长的特许经营期，而这些承诺可能超过了政府的实际承诺能力，加大了政府未来的违约风险。同时由于当前PPP相关法律和监管机构的缺失，社会资本利用信息不对称的优势获取信息租金，从而导致回报率监管对所付成本的弱激励，给政府可信承诺缺失带来巨大风险。
政府可信承诺能力的缺失，将直接影响社会资本对未来的预期，担心对特定资产投资的收益不能正常收回，给社会资本中的各类耐用而固定的专用性和非专用化投资带来风险，社会资本则会不愿进行技术改进，通过降低投入成本，提供低质量的公共产品或服务，引发“敲竹杠”的再谈判行为。政府的有限承诺进一步产生软预算约束、棘轮效应和套牢问题，极大的弱化了中央政府对PPP项目投资的激励机制，降低社会资本对专用性投资的积极性。同时地方政府违约造成政府失信，危害国家形象，易引发强烈的公众反对，对未来当地的项目投资产生极大的负面影响，使政府的违约成本远高于相应的履约成本。
（2）地方政府寻租的道德风险
政府多元论认为政府是拥有权力的众多社会组织之一，而政府作为公共政策的干预者，同样有追求自身利益的内在动力，加上制度约束缺失造成的政府监管不足，容易接受各种利益集团的“寻租”，政府主导的公共政策势必偏离为服务社会公众的公共政策。
在政府和社会资本合作的过程中，由于政府对公共事业领域拥有干预和管制权限，这就有助于形成能为社会资本方带来垄断利润的经济租金，政府的寻租行为由此蔓延开来，造成对竞争性资源配置的扭曲。追求公共利益最大化的政府本应且有能力对PPP领域中的寻租行为实施有力监管，但由于出于转型期的中国制度结构，产生大量的空白和短缺以及制度衔接的漏洞，和中国特色PPP模式的不尽成熟，机制设计、政策制度环境以及可复制PPP项目成功案例较少的原因，使得地方政府寻租的道德风险时有发生，政府公共服务职能偏离，降低了公共产品或服务的效率，耗费大量的经济社会资源，造成社会福利的净损失。
（1）社会资本异质性内涵特征
PPP模式作为深化投融资体制改革，激发民间投资活力，提高公共产品和服务供给效率重要供给侧结构性改革手段，由于其是政府在短时间内自上而下推广这种合作模式等因素，造成PPP模式参与的社会资本方异质性成为合作模式面临的最重要的内部环境特征。当前，参与PPP项目的社会资本方异质性表现在资源禀赋、合作动机、参与行为三个维度。
1）资源禀赋。由于PPP项目的专业性，社会资本方相较于政府具有更强的投融资能力，创新研发和物质技术装备能力，风险识别和管控能力，专业的项目运营能力以及人际交往和社会网络关系方面的能力，这些特征的差异性在社会资本方参与PPP项目前已经具备，形成与政府不同的资源禀赋异质性。
2）合作动机。社会资本方的资源禀赋异质性，必然形成差异化的合作动机。如社会资本方参与PPP项目为社会公众提供高质量的公共服务，同时提升自身企业社会中的声誉，未来合作中取得更多合作机会，这是政府和社会公众所期待的；有些社会资本方想借助政府推广PPP项目的政策，获得更多的政策优惠；有些社会资本方对项目预期收益乐观，想获得更多的超额收益等，形成合作动机异质性。
3）参与行为。以单纯的为社会公众提供公共服务参与PPP项目，并取得不同比例的利润收益，形成差异化的惠顾者角色；社会资本决定是否以联合体身份参与PPP项目，以及通过股权投资比例参与PPP项目，形成差异化的所有者角色；通过选择适用的PPP模式，决定PPP项目中社会资本是否具有拥有权、运营权、所有权等形成差异化的管理者角色，形成参与行为异质性。
（2）社会资本异质性参与路径模型
进一步，资源禀赋和合作动机异质性的社会资本方，会形成惠顾驱动、投资驱动、管理驱动和规范驱动等差异化的参与行为路径状态，如图4-1所示。其中，X、Y、Z轴分别表示社会资本的业务、资本和管理参与行为，A、B、C、D点分别表示具有参与意向者、纯惠顾者、纯所有者和纯管理者角色，E是最优的理想型参与角色。社会资本方在参与PPP项目时，理论上形成四条发展路径：
1）惠顾驱动型（A-B-E路径）。社会资本方通过参与PPP项目，获得合理的利益回报，成为最初始参与PPP项目的参与动机，其中某些社会资本方在项目建设阶段结束后，就选择退出PPP项目即（A-B阶段）；有一部分有项目运营能力的社会资本方在项目运营过程（B-E阶段），成为典型的惠顾驱动型社会资本方。
2）投资驱动型（A-C-E路径）。PPP模式鼓励民营资本进入公共服务领域，并通过设定的回报机制和补贴措施取得合理的收益。社会资本方在进行投资回收期、合理利润率等指标考量后，认为项目具有潜在价值，进入C-E阶段，成为投资驱动型社会资本方。
3）管理驱动型（A-D-E路径）。PPP项目对社会资本方的要求很高，除了具备建设能力外，社会资本方还需要具备前期的项目融资、后期的项目运营管理、风险控制等项目全生命周期的管理把控实力。社会资本方在评估自身能力是感到参与投资和运营PPP项目的公共价值，就会进入D-E阶段，成为管理驱动型社会资本方。
4）规范驱动型（A-E路径）。自2015年，PPP模式在我国大力推广，财政部、发改委以及各行政主管单位为保障PPP项目顺利实施，推行一系列规范政策，引导具有投融资能力、项目运营能力的社会资本方参与PPP项目，也是当前政府在不断规范PPP项目操作流程，努力发展和推动社会资本参与的类型。
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