立法目的是一部法律所要实现的目标，决定该法律的价值取向。立法目的既预设于具体法条，又用于理解和指导具体法条的实施。《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号，以下简称46号文）开宗明义提出其立法目的在于“发挥政府采购的政策功能，促进中小企业健康发展”。在政府采购领域适用八年之久的《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（财库〔2011〕181号，以下简称181号文）被46号文取而代之。从“暂行办法”到“管理办法”，既宣示了政府采购扶持中小企业发展政策的成熟性和稳定性，又意味着后者将在前者实践的基础上批判、继承和创新。笔者认为，从实际操作的角度看，《政府采购促进中小企业发展管理办法》中关于《中小企业声明函（货物）》的格式和要求对各方采购当事人影响较大。本文将以立法目的为指导，探讨应如何理解声明函的相关要求。
46号文第十一条规定：“中小企业参加政府采购活动，应当出具本办法规定的《中小企业声明函》，否则不得享受相关中小企业扶持政策。”同时，46号文附件中《中小企业声明函》的格式，较之181号文更为详细，要求供应商在《中小企业声明函》中列明相关企业所属行业、从业人员、营业收入、资产总额等信息。有人认为，该法条使用“应当”二字，说明出具符合规定的《中小企业声明函》是一种法律义务，供应商必须履行，在履行后方可享有享受中小企业扶持政策的权利。相反，一旦供应商出具的《中小企业声明函》不能完全符合规定，则应否定其“享受相关中小企业扶持政策”的权利。
笔者认为，过于严格地执行《中小企业声明函》的格式及相关要求，不利于促进中小企业健康发展的立法目的的实现。现从以下三个角度加以分析。
一、从立法解释和逻辑解释的角度分析应如何执行《中小企业声明函》
（一）从立法解释角度理解《中小企业声明函》
财政部、工业和信息化部有关负责人就印发《政府采购促进中小企业发展管理办法》答记者问时指出，中小企业参与政府采购活动、享受扶持政策，只需要出具《中小企业声明函》作为中小企业身份证明文件。中小企业应当按照《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号）和《中小企业划型标准规定》（工信部联企业〔2011〕300号），规定如实填写并提交《中小企业声明函》，任何单位和个人不得要求中小企业供应商提交《中小企业声明函》之外的证明文件，或事先获得认定及进入名录库等。即出具声明函是中小企业享受扶持政策的唯一依据，无其他附加条件。
（二）从法条逻辑解释角度看，出具《中小企业声明函》是享受中小企业扶持政策的唯一依据
46号文第十一条在前述规定之后紧接着强调，“任何单位和个人不得要求供应商提供《中小企业声明函》之外的中小企业身份证明文件”。从法条逻辑解释角度，可以确定，前述条文强调的是供应商“应当”出具声明函，出具声明函是享受中小企业扶持政策的唯一依据，应淡化“本办法规定”这一容易让人断章取义、陷于形式主义的指向。按办法规定出具声明函是应然，如存在瑕疵，应视情况而定，并不必然导致享受扶持政策权利的丧失。
（三）财政部关于46号文的政策问答重在促进中小企业健康发展这一立法目的的实现
财政部国库司在针对46号文的政策问答中明确回复，“符合《办法》规定条件的供应商只要出具《中小企业声明函》，即可在政府采购活动中享受相关扶持政策”“原则上投标人只要提供《中小企业声明函》即可享受中小企业扶持政策。若采购人发现《中小企业声明函》有明显错误的，可以依法要求供应商澄清修改，澄清修改后符合中小企业条件的，可以享受中小企业政策”。这里并不是机械地否定有误的声明函，而是建议采购人要求供应商澄清修改，重在促进中小企业健康发展这一立法目的的实现。
二、从数据特点和权利义务角度分析应如何执行《中小企业声明函》
《中小企业声明函（货物）》要求供应商填写的内容包括：制造商的名称、从业人员、营业收入、资产总额、所属类型、所属行业。这些内容，特别是数据信息，与181号文相比，明显具备间接性的特点，从而可能影响数据的完备性和准确性，同时，46号文的配套制度设计指向严重的法律后果。
（一）数据来源的间接性使得信息获取成本增大
181号文使得货物采购的“双小”概念深入人心，即投标供应商本身为中小企业、提供中小企业制造的货物，方能被认定为中小企业，享受扶持政策。46号文确定的享受扶持政策的标准变更为“货物由中小企业制造，即货物由中小企业生产且使用该中小企业商号或者注册商标”，不再对供应商有要求，可以简单理解为由“双小”变更为“单小”。相应的，上述《中小企业声明函（货物）》格式中，投标供应商需要填写的信息都是货物制造商而非本公司的信息，数据获取来源具有间接性，信息获取成本增大。尤其是在部分制造商繁多的项目中，数据的完备性和准确性可能难以保证。
（二）法律后果的严重性促使供应商保证《中小企业声明函》内容的准确性
46号文进一步完善《中小企业声明函》的配套制度设计。一方面，要求采购人、采购代理机构公开《中小企业声明函》以接受社会监督；另一方面，将供应商提供《中小企业声明函》内容不实的情况，定性为“提供虚假材料谋取中标、成交”，依法追究相应法律责任。法律后果的严肃性如利剑高悬，既敦促供应商积极主动加强与制造商的联系，客观、全面了解制造商情况，又促使采购人和采购代理机构加强审查，严格掌握。在非专门面向中小企业的采购项目中，因声明函仅作为价格扣除的条件，供应商尚可接受因格式、填写内容有误而导致的不利后果；在专门面向中小企业的采购项目中，如以上述原因否定供应商享受扶持政策的权利，拒绝供应商投标响应，必然招致矛盾和分歧。
（三）权利和义务的相对性要求供应商对《中小企业声明函》真实性负责
数据的间接性与法律后果的严重性相结合，必然增大供应商的义务。但是，我们知道，没有无义务的权利，也没有无权利的义务，权利和义务总是相生相伴。供应商希望享受中小企业扶持政策的权利，就有从货物制造商处获得充分、准确信息的义务，就需要对出具的《中小企业声明函》的真实性负责，这既是一种合理了解义务，也体现投标响应行为的严肃性。在被问及供应商难以获知制造商的从业人员、营业收入、资产总额等数据，甚至被提供虚假数据如何处理时，财政部回复称：“投标人应当对其出具的《中小企业声明函》真实性负责，投标人出具的《中小企业声明函》内容不实的，属于提供虚假材料谋取中标。在实际操作中，投标人希望获得《办法》规定政策支持的，应从制造商处获得充分、准确的信息。对相关制造商信息了解不充分或者不能确定相关信息真实、准确的，不建议出具《中小企业声明函》。”这一回复明确表明了财政部的态度，但在实际操作中，可能存在难以认定的问题。
三、从采购实践和权利救济角度分析应如何执行《中小企业声明函》
政府采购从业者们都清楚，在招标投标和政府采购活动中，由于采购文件的客观原因和供应商专业水平、细致程度等主观原因，各种错误层出不穷，由此导致的投标无效、终止采购常令人感到可惜。46号文规定的《中小企业声明函》需要供应商填写多处信息，明显的错误可由评审委员会发现和要求澄清，但有些错误在评审时难以发现，比如，数据填写错误、未按采购文件明确的所属行业填写等。在《中小企业声明函》公开后，这些情况往往引发质疑投诉。因此，如何理解46号文第十一条，是否能从立法目的实现的角度判定和解决争议，直接影响质疑投诉结果。这也需要财政部门、采购人、采购代理机构和供应商在实践中逐渐形成共识。
法律的生命力在于实施。以立法目的为出发点和落脚点，从法律解释、数据特点和权利义务、采购实践和权利救济等角度分析，46号文的实施对我们政府采购从业者提出了新的要求：一是破除僵化思维，统一认识，积极从立法目的角度出发理解和执行法条。二是破除惯性思维，执行“单小”标准，将采购资金真正导向制造型中小企业，促进实体经济健康发展。三是细化采购文件，既增强政策执行的刚性，又体现政策执行的柔性，详细列明针对《中小企业声明函》错误的澄清和认定规则，减少非内容不实错误引发的质疑投诉。
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