特约撰稿人 朱迪
案情
近日，某县生态环境、水利、自然资源等部门同时收到了该县检察院诉前检察建议，要求立即查处并组织拆除位于该县三江水库范围内的违建。三江水库是一座占地面积160多亩的小型水库，地处丘陵山区，环境优美，由钟某承包进行水产养殖。2020年1月，该县集中清理整顿水源保护地网箱养殖后，钟某转而开发旅游业，堆填了几处库岔水面修建别墅。同年6月，钟某已建成休闲别墅4座，总占地面积约1600平方米，建筑面积约3600平方米，另有8处别墅正在施工堆填平整。镇水利站接村民举报后，要求钟某停止施工，并通知了镇政府，镇政府随即通报县生态环境、水利、自然资源等部门，却因各部门对于执法主体理解不同，迟迟未能启动查处程序。直到最近县检察院在三江水库附近村庄开展扶贫助农活动时了解到相关情况，才启动公益诉讼程序，正式对相关管理部门提出诉前建议。
分歧
钟某填库建房行为涉嫌违反了《防洪法》等多部相关法规，但由谁作为执法主体，各方却意见不一。
县水利局认为，三江水库不是国家注册水库，不属于该局管理范围，2018年生态环境部门将三江水库划为饮用水水源保护区，钟某在饮用水水源保护区内的建设行为，属污染饮用水水体的活动，涉嫌违反了《水污染防治法》的相关规定，应由县生态环境局组织查处。
县生态环境局则认为，该局已对钟某在饮用水水源一级保护区内进行网箱养殖的行为进行了查处整顿。但在核查钟某填库建房时，他出具了临时建筑的建设工程规划许可证，钟某未按建设工程规划许可证进行建设，涉嫌违反了《土地管理法》《城乡规划法》等法律的相关规定，应由县自然资源局组织查处。
县自然资源局认为，建设工程规划许可证是镇规建站上世纪90年代核发给三江水库管理所的，在水库大坝东侧建设临时管理用房，有效期是1年，无论是批准建设位置，还是许可对象，都与钟某建设行为不符。钟某堆填水体建房占用的是水体，而不是土地，并不属于违法占地范畴，违反的是《防洪法》《水法》等法律法规，应由县水利局组织查处。
评析
要点一：填库建房影响防洪安全
无论是填埋水库，还是库区建房，都可能会影响防洪安全，在实施前应经过充分论证，并经水利主管部门审批。没有手续在水库库区范围内私自填库建房，违反了《水法》第37条以及《防洪法》第22条的规定。根据上述规定，禁止在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物；禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。虽然部分小型水库日常管理职责下放到乡镇的水利站，但对侵占、破坏水利设施的执法查处职责仍为水利主管部门，无论此类行为是否同时违反了其他法律法规，水利主管部门都应履职到位。
本案中，钟某为建休闲别墅，私自填埋水库的水体水面十多亩，渣石规模近万立方米，已涉嫌建设妨碍行洪的建筑物。按该县的三定方案来看，县水利局职责包括了负责全区范围内重大涉水违法事件的查处，在发现相关违法线索后，应及时组织查处，过程中若发现同时涉及县生态环境局等其他部门职责的可将线索移交，或协调联合查处。
要点二：填库建房影响水源安全
水库除了蓄洪、灌溉等水利功能，若划入饮用水水源保护区，还承载着为周边区域提供干净、安全饮用水的生态功能。饮用水水源保护区周边区域的环境状况及污染风险由环境保护部门进行监管。在饮用水水源保护区内填库建房威胁到饮用水水源安全，依据《水污染防治法》第65条，禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。禁止在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动。该法第69条还规定，饮用水水源受到污染可能威胁供水安全的，环境保护主管部门应当责令有关企业事业单位和其他生产经营者采取停止排放水污染物等措施，并通报饮用水供水单位和供水、卫生、水行政等部门。因此，环境保护主管部门有责任对填库建房造成饮用水水源受污染的情况进行查处。
本案中，钟某无论是在饮用水水源保护区搞网箱养殖，还是后来填库建房的行为，都违反了《水污染防治法》的相关规定。县生态环境局未向自然资源主管部门核实，便以钟某出示了三江水库管理所的临时建筑建设工程规划许可证为由，不对其进行查处，属于未正确履行法律所赋予的职责。
要点三：填库建房不符合城乡规划
无论是在什么地方建设都应符合土地利用总体规划以及城乡规划，都要办理用地、规划等相关手续。《城乡规划法》第35条规定，城乡规划确定的河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。可见，在水库范围内建房也应办理相关的审批手续，未经批准填库建房应由自然资源主管部门根据《城乡规划法》第66条的规定依法进行处罚。
本案中，钟某违法建筑物位于水库饮用水水源保护区内，既不符合该县的土地利用总体规划及城乡规划，也未办理任何用地、规划等相关手续。县自然资源局认为其不属于违法占地范畴的说法，属于未正确理解法律规定。无论是用堆填水面体，还是原来的水库库岸，只要别墅建设的用地是在饮用水水源保护区内，就违反了《城乡规划法》中第35条的规定，县自然局应依法组织查处，并强制拆除恢复原貌。
水库在防洪、灌溉、城市供水等方面具有重要作用，是重要的民生工程。为确保水库安全运行，《水法》《防洪法》《城乡规划法》《水污染防治法》等多部法律法规都有规范水库管理的相应条款。近年来，随着经济活动范围的不断扩大，侵占水库管理范围土地、破坏工程设施、污染水质现象时有发生，严重影响了水库安全。填库建房是侵占水库的常见形式，产生的垃圾不仅污染水源，也破坏水库及岸边的生态，违反了水利、生态环境、自然资源等方面的法律法规。近年来，这类生态环境问题属公益诉讼重点关注领域，相关管理部门在查处填库建房等违法行为的依法履职情况也受到检察部门的监督，职能部门不应以执法查处也涉及其他部门职能而相互推诿。从实践看，处理填库建房需要综合运用法律、行政和经济等手段，仅靠单个部门往往难以快速解决问题，需要整合行政资源，组织联合执法,切实增强查处的针对性和有效性。
本案中，三江水库库容250万立方米，除了灌溉之用，也是县自来水厂的水源。县检察院就水库管理履职问题发出公益诉讼的诉前检察建议，引起了县政府的高度重视，责成相关部门立即处理。县生态环境局联合城管、水利、自然资源以及公安等多部门组成的联合执法队，对水源保护区内的违法建筑开展联合清拆行动，对水库库区范围内的违建房屋依法进行了查处拆除。
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