权威解读·正确理解行政行为

来源：行政执法与行政审判、行政法实务 公众号

原文标题：行政审判基本问题研究

作者：江必新

本部分内容为上文摘录。

受案范围的核心问题是行政行为概念的界定。行政诉讼法修改之前，受案范围对应的是“具体行政行为”概念，修改后的行政诉讼法及其司法解释使用的是“行政行为”概念，通过排除方式来确定受案范围。关于行政行为概念的内涵和外延，行政法学理论专著的表述不一，尚未形成统一认识。【整理说明：（2016）最高法行申2856号案中，最高院指出，将行政诉讼受案范围的总括性规定调整为：”公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”作出这一修改的目的，是为了使行政不作为、行政事实行为、双方行政行为等能够纳入受案范围，而原来所使用的”具体行政行为”的概念显然因为欠缺包容性和开放性而给受理这些案件制造了障碍。但不能认为，”具体行政行为”的概念就从此寿终正寝。】

笔者认为，从司法实践角度来看，可诉性行政行政行为可分为三大类，这也是受案范围整体划分的方法或未来努力的方向：一是行政行为（狭义）；二是行政协议；三是不作为。有观点认为，行政行为包括作为和不作为。但不作为与已经作出的狭义行政行为完全不同，难以按照“行政行为”对不作为下定义，在分类时有必要将二者予以区分。

行政行为的范围比较广泛，大体包括三类：

第一，行政法律行为。具体可分为以下几类：其一，行政规定即行政机关制定的所有规范性文件，包括行政规章、行政法规、行政规章、其他行政规范性文件等，与之前的抽象行政行为概念相等同。其二，行政决定，如行政许可、行政处罚、行政命令等。其三，准行政决定，如行政证明、行政告示、行政公告、行政确认以及部分行政仲裁。准行政决定不具有完整法律效力，往往不具有执行力。

第二，行政事实行为。行政行为的概念包括事实行为。当前，在对可诉行政事实行为下定义时，有观点将其限定在行政法律行为之中，严重限缩了行政诉讼的受案范围。事实上，我国行政诉讼受案范围对应的行政行为包括事实行为在内，只要对公民权利义务产生了实质性影响的事实行为，即使不具有法律效力，也属于行政诉讼的受案范围。

在具体理解时，需要注意的是“诉讼利益”概念。法律行为对应的是对相对人的法律地位产生实质权利义务产生影响，即使权利义务发生增减得失，而事实行为对应的是对利益进行了损害，并未影响相对人的法律地位，如警察执行公务损害相对人的财物，其损害的不是相对人的法律地位权利义务，而是当事人的利益受损，但可以通过行政诉讼予以救济。

第三，行政指导行为。关于行政指导行为，当前主要将其归类于行政事实行为，但从未来的发展角度来看，随着行政指导行为的不断增多，行政指导行为亦可以将作为特殊行政行为单独归类。