国家收回土地使用权是否需要对地上建筑物、附属物等进行补偿？

京衡律师郑州所 张华欣

一 问题的提出

笔者在办理案件时遇到这样的一个问题。某企业停业经营多年，在土地使用权期限到期前，该企业也未提出续期申请，政府依法收回土地使用权，但该企业的债权人提出要求，政府收回土地使用权，需要对该地上建筑物以及树木等附属物予以补偿。那么，国家收回土地使用权是否需要对地上建筑物、附属物等进行补偿？

二 法律分析

在回答这个问题之前先界定一下讨论的范围，住宅的土地使用权目前是规定的自动续期，本文暂不讨论。本文将要讨论的是非住宅土地使用权到期后的收回相关问题，如有不当或者不妥之处，请大家批评指正。

对于土地使用权到期后地上建筑物等是否补偿这个问题不是“是”或者“不是”能简单回答的，还是得分情况来看，我国《民法典》第三百五十九条第二款规定的非常明确，“非住宅建设用地使用权期限届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋以及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”

这一条款里面有两个关键词，约定，规定。我们从这两个关键词进行分析。

我们先从第一个关键词谈起，约定，有约定从约定，尊重当事人等意思自治，即在权利人获得土地使用权时同国土资源部门签订土地出让合同时，对地上建筑物、附属物等是如何约定的，合同约定有补偿那么就补偿，约定没有则就没有。这条似乎没什么问题，但是如果出现一个特殊的情况，即在没有约定补偿的情况下，因企业无法正常运转且存在未结债务，土地使用期限到了之后，政府无偿收回，这对企业的债务人来说是不是不公平的？本身债权人已经从债务人企业那里拿不到钱了，国家再无偿收回债务人的土地使用权，债权人的损失更大了。

我们再看下第二个关键词，规定，一般的规定还不行，还必须是法律、行政法规的规定，这里的法律有《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》，其中《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十二条第二款规定了“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”无偿收回，也就意味着没有补偿了。

这里的行政法规有《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，其中第四十条规定，“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记。”该条例规定的更加明确，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。没有补偿。

针对本文所要探讨的问题，除了权利人在签订土地出让合同时约定有补偿，上文这个特殊情况下，企业没有其他资产，土地使用权到期被无偿收回，无论何种方式企业的债权人的损失是无法避免了。不要说能挽回一部分损失了，甚至连希望都破灭了。

土地使用权到期由国家收回，这是行政行为，而企业与第三人之间的债务纠纷属于民事法律调整范畴，两者看似两条线，但前者的行为已影响到后者债权人的权利实现。在遇到这样的利益冲突时，笔者认为，法律、行政法规应充分考虑善意债权人的情况，市场主体之间的交易，相对于国家以及企业，债务人企业的债权人处于弱势一方，其掌握的信息也是有限的，若给予交易相对方（债权人）太多的义务或者责任，这是不利于市场交易的，会降低市场主体的交易意愿，这显然不是一个好的选择。

三 建议

就笔者所述情形，根据法律、行政法规的规定，到期后的土地使用权国家无偿收回确实合法，但是不甚合理，笔者建议，在法律、行政法规中增加一种情形，若企业仍存在未决债务（恶意债务除外），国家收回土地使用权时对地上建筑物、附属物等进行补偿，以减少善意债权人的损失。