口蓝天宇
在所有权制度中，征收是物权变动的一种极为特殊的情形。征收属于政府行使行政权，属于行政关系，不属于民事关系，但由于征收是所有权丧失的一种方式，是对所有权的一种限制，同时又是国家取得所有权的一种方式，因此国外民法通常都从这一民事角度对征收作原则规定。我国《民法典》也在所有权编中对征收作出规定。征收会导致所有权丧失，也会对所有权人造成损害。因此，征收虽然是被许可的行为，但通常都附有严格的法定条件的限制。
必须是为了公共利益的需要
《宪法》对土地征收制度作出明确规定，国家为了公共利益的需要可以对集体所有的土地实行征收或者征用并给予补偿。《民法典》依照《宪法》的规定，也对征收制度作出规定。《民法典》第二百四十三条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产。2019年新修正的《土地管理法》借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》的立法经验，采取了列举的方式对公共利益进行了界定。土地征收的公共利益可以概括为以下六个方面：
一是军事和外交需要用地的。
二是由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的。
三是由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈褒扬等公共事业需要用地的。
四是由政府组织实施的保障性安居工程建设需要用地的。
五是在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的。
六是法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。该项是兜底条款，有利于弥补前五项规定未尽的事宜。需要注意的是，该兜底条款与《国有土地上房屋征收与补偿条例》比较，只有法律授权，没有行政法规授权，体现了更为严格保护农民利益的原则。
必须依照法律规定的权限和程序
征收是重大的财产剥夺。为了保护被征收人的合法权益，各国法律都对征收的权限和程序作出了明确规定。我国《土地管理法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》也对土地和房屋征收的权限和程序作出了明确规定。特别是新的《土地管理法》和《土地管理法实施条例》将完善土地征收程序作为重中之重，作出了多项创新性的规定。
根据《土地管理法》第四十六条的规定，集体土地征收的权限如下：征收永久基本农田、永久基本农田以外耕地超过35公顷、其他土地超过70公顷的，由国务院审批；除此之外，由省、自治区、直辖市人民政府审批。集体土地征收的程序主要包括以下九步：
第一步：发布土地征收预公告。市、县人民政府认为土地征收符合《土地管理法》第四十五条规定的公共利益的，应当发布土地征收预公告。土地征收预公告是土地征收程序正式启动的标志，其内容包括：征收范围和土地现状、征收目的、开展土地现状调查的安排等内容。对于征收范围和土地现状，主要说明土地征收的区位以及数量、面积、地类，土地征收涉及农村集体经济组织和农户的情况。其中，属于成片开发的，要说明是否符合成片开发的区位要求；单独选址项目还要说明土地征收的必要性，是否占用永久基本农田，是否符合用地标准等。对于征收目的，主要说明土地征收是否符合公共利益。
第二步：开展土地利用现状调查。土地征收预公告发布后，市、县人民政府要组织有关部门和专业技术力量开展土地利用现状调查，以准确掌握被征收土地的基本情况。首先要查明位置，其次要查明权属，再次要查清地类、面积、农村村民住宅及其他地上附着物、青苗等情况。最后，被征地农民要对土地现状调查结果签字确认。这是补偿的重要依据。
第三步：开展社会稳定风险评估。土地征收预公告发布后，市、县人民政府还应当开展社会稳定风险评估，对征收土地的社会风险状况进行综合研判，确定风险点，提出防范措施和处置预案。
第四步：拟定征地补偿安置方案。市、县人民政府在对土地征收进行社会稳定风险评估后，要根据评估结果决定是否征收土地。经评估可以征收土地的，要拟定征地补偿安置方案。市、县人民政府是拟定征地补偿安置方案的责任主体，要组织自然资源、财政、农业农村、人力资源和社会保障等部门共同做好补偿安置方案制定工作。
第五步：发布征地补偿安置方案公告。征地补偿安置方案拟定后，市、县人民政府应当将征地补偿安置方案进行公告，听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。公告时间不少于30日。要尽量采取有利于农村集体经济组织和农民知晓的方式。
第六步：组织听证。按照《土地管理法》及《土地管理法实施条例》规定，多数被征地的集体经济组织成员认为拟定的征地补偿安置公告不符合法律、法规规定的，市、县人民政府应当组织听证。
第七步：签订征地补偿安置协议。市、县人民政府拟定征地补偿安置方案后，或者经过听证对方案修改后，认为征地补偿安置方案符合法律、法规规定，有利于保障被征收土地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的，市、县人民政府要确定征地补偿安置方案，并组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人签订补偿安置协议。签订补偿安置协议是征地报批的前置条件。
第八步：报批土地征收。所有前期的征地程序都完成后，报有批准权的国务院或者省级人民政府批准土地征收。有批准权的国务院和省级人民政府主要对土地征收是否符合公共利益、土地征收的必要性和合理性、土地征收程序是否合法进行审查。
第九步：实施土地征收。土地征收申请经国务院或者省级人民政府依法批准后，由市县人民政府组织实施。
必须给予公平合理的补偿
无补偿不征收是世界各国的通行做法。《土地管理法》及《土地管理法实施条例》对征收农民集体土地的补偿作出了明确规定。土地是农民的基本生产资料，是农民最主要、最可靠的生活保障。《土地管理法》确立了征地补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。原有生活水平不降低，指被征地人的生活水平不会因为征地而降低；长远生计有保障，指的是提供对被征地人长久的保障机制，确保其有持续稳定的生活保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。土地补偿费和安置补助费由征地区片综合地价确定，是2019年新修正《土地管理法》的一个重要突破，其主要目的是使征地补偿标准符合社会主义市场经济发展形势，达到合理利用和保护土地资源、维护农民合法权益和社会安定的目的。根据《土地管理法》第四十七条的规定，征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。这一规定明确了区片综合地价的制定主体、制定依据以及调整周期。
必须保护耕地
根据《民法典》第二百四十四条的规定，国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地，是《民法典》从保护耕地的角度对限制政府行使集体土地征收权所作的规定，具有十分重要的意义。
同时，《土地管理法》和《土地管理法实施条例》以耕地保护为核心，确立了一系列重要的法律制度：一是耕地总量动态平衡制度，即省、自治区、直辖市人民政府应当保证本行政区内耕地总量不减少；二是建设占用耕地占一补一制度，即建设单位经依法批准占用耕地的，必须落实占一补一的法定义务，补偿与所占用耕地数量和质量相当的耕地，没有条件补充耕地或者补充的耕地不符合要求的，应当缴纳耕地开垦费，由收取耕地开垦费的地方人民政府组织代履行耕地开垦义务；三是对永久基本农田实行特殊保护，要求省、自治区、直辖市应当将80%的优质耕地划入永久基本农田，建设占用永久基本农田的，要报国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准；四是在国土空间规划中对城市规模进行控制，防止城市无限扩张对周边耕地的大量占用；五是严格限制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地；六是实行耕地保护省长负责制，明确省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域内耕地保护负总责，其主要负责人是本行政区域内耕地保护的第一责任人；七是对破坏耕地的要依法追究法律责任，构成犯罪的，要依法追究刑事责任。在当前常态化新冠肺炎疫情防控过程中，守护好耕地保护红线，让每一寸耕地成为丰收的沃土，才能更好地把握国家粮食安全的主动权。
（作者单位：自然资源部法规司）
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