【法治信息】关于加处罚款的若干实务问题探讨

关于加处罚款的若干实务问题探讨

文｜黄洪楠    中山市人民政府东区街道办事处综合行政执法局

摘 要：加处罚款最早是《行政处罚法》赋予行政机关对行政处罚相对人不履行或逾期履行缴纳罚款义务行为采取的一种措施，通过增加金钱给付义务的负担以迫使违法当事人履行义务。《行政强制法》明确把加处罚款的法律性质定性为行政强制执行，系间接强制执行其中的一种。绝大多数行政机关对于加处罚款的法律性质认识不足，缺乏理论上的学习，不清楚“间接强制执行”这一概念；行政执法实务中采取加处罚款措施时也存在许多程序性问题，包括听证程序、法制审核和集体讨论等方面，实务中更是存在程序上严重违法的情况；而在加处罚款的救济和执行上，也存在着不少争议。本文旨在探讨加处罚款在长期以来实务实践中发现的这些问题，分析原因以及提出建议设想。

关键词：罚款、加处罚款、强制执行、程序违法、实务

一、提出问题

《行政强制法》自2012年1月1日正式实施以来，至今已经走过10个年头，在《行政强制法》出台之前，由于长期没有统一的法律规范，行政强制领域存在不少问题，学术界概括为“散”“乱”“软”“滥”。《行政强制法》出台之后，也确实起到了十分良好和强大的作用，促使行政机关更加规范地实施行政强制行为，大大减少了行政机关实施行政强制行为过程中的乱象。例如本议题所要探讨的加处罚款，在《行政强制法》出台之前，便存在“滥”的现象。

我国最早规定行政机关可以采取加处罚款措施的法律是《行政处罚法》，但是在2021年修改之前，都没有明确规定加处罚款的限度或者限额，导致在实践中，出现不少加处罚款金额超过甚至大大超过原罚款金额本数的案例。《行政强制法》出台后，对加处罚款的金额设定了上限，规定加处罚款的数额不能超出金钱给付义务的数额，即最多只能加处罚款一倍。

然而，《行政强制法》并没有强大到可以完全消除加处罚款在具体执行实践中存在的问题，只是对出台前已经存在的问题进行总体上的规范调整，具体到执行细节方面，难以完全覆盖。实践中更多的需要靠执行者对相关法条规定的理解和经验来保障实施的规范，因此衍生出一系列新的实务中的问题。如，多数行政机关对于加处罚款的法律性质认识模糊；在实施加处罚款的程序上存在各种问题；关于本罚与加处罚款的诉讼与非诉执行问题，等等。基于此，本文旨在探讨这一系列的实务问题，研究问题原因以及提出解决设想。

二、行政机关对于加处罚款的法律性质认识现状

基于《行政强制法》第十三条的规定，大多数行政机关在本部门实施行政行为所依据的部门法里面，没有找到授权行政强制执行的规定时，都认为本部门没有行政强制执行权，强制执行只能通过向法院申请，由法院执行。因为在大多数行政机关的观念里，始终认为行政机关的行政强制执行是直接强制执行行为，例如强制拆除违章建筑。

即便《行政强制法》已经明确把加处罚款的法律性质定性为行政强制执行，并且《行政处罚法》和《行政强制法》都明确授权作出罚款决定的行政机关可以加处罚款。包括《行政处罚法》在内设定的加处罚款，并非是对违法当事人原违法行为的再处罚，而是对其不履行或者延迟履行已经作出罚款的行政处罚决定采取的一种措施，通过增加金钱给付义务的负担以迫使违法当事人履行义务。而大多数行政机关实际上对于加处罚款这一概念认识模糊，加处罚款实质上并非罚款而是执行罚，系间接强制执行其中的一种。换而言之，大多数行政机关没有十分清楚明白只要他们依法有权作出罚款的行政处罚决定，就实际上是依法拥有了行政强制执行权。

以上论断，系梳理多个拥有行政处罚权的行政机关相关的行政执法程序规定，以及相关的行政执法文书规范（格式、式样、范本）关于加处罚款的内容，进一步推论得出的。

（一）执法程序规定

梳理的行政机关的执法程序规定，均是部级发布的，并且是《行政强制法》出台后发布的，共11部，涵盖商务、药监、价格、旅游、安全生产、保险监督、市场监督、交通运输、邮政、国土和公安行政等行政执法范畴；部分行政机关的执法程序规定仍沿用《行政强制法》出台之前的，不计入；部分行政机关查询不到执法程序规定相关的文件。

这11部执法程序规定中，对于加处罚款的程序，有10部都是比较简单的，基本只是粘贴复制了《行政处罚法》和《行政强制法》相关法条的表述，再进行小调整、小改动。其中《价格行政处罚程序规定》（2013年7月1日起实施）甚至把加处罚款的一些规定列入到行政处罚决定书载明事项里面。《价格行政处罚程序规定》第四十一条规定“价格主管部门作出行政处罚决定，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：……（五）对当事人逾期不缴纳罚款、违法所得，决定加处罚款的，还应当载明加处罚款的标准；……”

唯有应急管理部门的《安全生产执法程序规定》（2016年7月15日起实施）对于加处罚款的程序作了比较详细的规定，并且专门有配套适用的行政文书。《安全生产执法程序规定》第四十三条规定“安全生产监督管理部门适用加处罚款情形的，按照下列规定执行：（一）在《行政处罚决定书》中，告知加处罚款的标准；（二）当事人在决定期限内不履行义务，依照《中华人民共和国行政强制法》规定，制作并向当事人送达缴纳罚款《催告书》；（三）听取当事人陈述、申辩，并制作陈述申辩笔录；（四）制作并送达《加处罚款决定书》。” 

（二）执法文书规范

从行政机关发布的执法文书规范来看，可以更加直观的看出这些部门对于加处罚款的法律性质的认识问题。此次主要梳理了15部部级发布的执法文书规范文件，部分行政机关部级未更新，部分行政机关部级未统一制定，由地方自行制定，笔者选取本省（广东省）3部省级发布有参考意义的执法文书规范作为参考。值得一提的是，作为最具代表性的行政执法部门——城管执法部门，不仅没有部级统一的执法文书规范，除了直辖市外，其他地方连省级统一的执法文书规范都没有，有些地方甚至是县级自行制定。

梳理的15部部级的执法文书规范涵盖农业、环保、卫生、版权、商务、药监、价格、旅游、文化、安全生产、保险监督、市场监督、交通运输、国土和公安行政等行政执法范畴，除了应急管理部门的执法文书规范里面有《加处罚款决定书》样本之外，就只有交通运输部门和公安部门的执法文书规范里面有《行政强制执行决定书》样本。

交通运输部门在最新的《交通运输行政执法程序规定》（2019年6月1日起实施）发布之前的执法文书规范里面是没有《行政强制执行决定书》样本的。而新发布的执法文书规范里面增加了《行政强制执行决定书》样本，最主要的原因还是因为《公路法》赋予了交通运输部门强制拆除的行政强制执行权。但从样本格式上来看，除了适用于强制拆除外，也可以适用于加处罚款等其他行政强制执行决定。

公安部门的《公安行政法律文书式样》（2013年12月28日印发）里面的《行政强制执法决定书》样本，从其使用说明和样本格式来看，其制定的原因主要是因为《消防法》赋予了原公安消防部门对占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口、消防车通道等行为拒不改正的强制执行。同样，其格式也可以适用于加处罚款等其他行政强制执行决定。

其他12个部，没有加处罚款或行政强制执行决定相关的文书规范，可以看出，这些依法拥有罚款的行政机关，没有意识到自己其实也依法拥有行政强制执行权，或者没有意识到加处罚款属于行政强制执行。

选取的3部省级统一的执法文书规范，都是有行政强制执行相关文书样本的。其中广东省人民政府法制办公室制定的《行政执法流程和执法文书范本》可以适用于广东省内各个行政执法部门，对于部级没有统一规范行政执法文书的行政机关以及城管执法部门具有十分重要的规范性指引，对于部级已经有统一规范行政执法文书的行政机关也是一个十分有意义的补充。

另外2部分别是住房城乡建设部门和水利部门的执法文书规范，均是部级没有统一规范行政执法文书，由省级自行制定规范。住房城乡建设部门的从发布时间和内容来看，基本是参照广东省人民政府法制办公室制定的执法文书范本而制定的。水利部门关于行政强制执行的文书，从样本格式内容设计上来看，仅适用于强制拆除。

导致这种情况普遍存在，一个重要原因是受《行政强制法》第四十三条第三款规定的第一句话表述的误导，“没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。”这里的“强制执行权”指的是直接强制执行的权力，没有系统的学习过行政强制法学理论的执行者，不知道强制执行还进一步分为直接强制执行和间接强制执行两个概念的，仅从字面上的意义理解。

三、行政机关采取加处罚款措施的程序性问题

如前文所述，除了应急管理部门制定了关于加处罚款的相对规范、详细的执法流程外，其他极大多数行政执法部门对于采取加处罚款措施的程序性规定基本都是真空的。因此，实务中如果作出罚款的行政处罚决定的部门对不履行义务的当事人采取加处罚款措施时，如何执行，纯靠当地执行者对《行政强制法》的理解水平。因此，出现程序性的问题，就在所难免。

（一）严重违反《行政强制法》规定的程序的操作

按照《行政强制法》规定的程序进行操作，并不复杂，其实就是按照行政机关行政强制执行程序的相关规定操作，但这要求执行者意识到加处罚款系行政强制执行，而如前文所述，多数行政机关并未意识到这个问题。

按照《行政强制法》规定的程序，如果作出罚款决定的行政机关对不履行义务的当事人采取加处罚款措施，大致程序应当是：当事人逾期不履行缴纳罚款义务的，发出书面催告书催告当事人履行义务；经催告，当事人逾期仍不履行缴纳罚款义务，且无正当理由，才能作出加处罚款的行政强制执行决定；加处罚款的行政强制执行决定应当书面告知当事人，并且应当再一次告知加处罚款的标准。

那么实务中，没有明确程序指引的行政机关，一般会如何操作呢？

笔者所在地目前的操作程序是：在向法院申请强制执行罚款的行政处罚决定前，发出履行缴纳罚款义务的催告书时，同时发出另一份缴纳加处罚款的催告书，催告期满后便一并向法院申请强制执行，同时申请本罚和加处罚款。然而，这种操作，很明显就是严重违反《行政强制法》规定的程序的操作。

没有作出加处罚款的决定，便申请法院强制执行这种情况，并非仅存在于笔者所在地，有做过该方面一些调查研究的法官在其文章里面也阐述到这一现象在其他地方也存在。

（二）作出加处罚款决定中隐藏的程序缺陷

假设每一个部门都严格按照《行政强制法》规定的程序，在对不履行缴纳罚款义务的当事人采取加处罚款措施时，把现有规定的程序都完整的走了一遍，是否就一定程序安全、完美无缺了呢？未必。

假如作出一个罚款500元的行政处罚决定，按照现行《行政强制法》的规定，那么加处的罚款至多也就500元，合计也就1000元，没有什么大问题。但假如作出的罚款是5万、10万甚至更大金额的罚款，那么加处罚款的金额就可以上升到5万、10万甚至更大金额，只要不超过本罚金额，即符合法律规定。而隐藏的程序缺陷，就在这个环节上，当加处罚款的金额达到较大数额罚款时，隐藏的三个方面的程序缺陷逐渐浮现出来。

第一，听证程序方面。按照《行政处罚法》规定，较大数额罚款的行政处罚必须给予当事人要求举行听证的权利。加处罚款虽然性质上是行政强制执行，但具体内容上与罚款有着高度相似，对违法当事人来说，所要承担的义务更是与罚款无异。那么，当加处罚款的数额累计达到较大数额甚至与本罚一致的数额时，是否同样需要赋予该当事人要求举行听证的权利呢？笔者认为有必要。从权利与义务相一致方面看，既然对违法当事人增加了义务，就应当赋予对等的权利；既然处以较大数额罚款的行政处罚时给予了当事人要求举行听证的权利，那么加处罚款的数额累计达到较大数额时，同样给予当事人要求举行听证的权利并不过分。

第二，重大执法决定法制审核方面。党的十八大以来确立了重大执法决定法制审核机制，“明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。严格执行重大执法决定法制审核制度。”从立法上，2017年修改了《行政处罚法》，增加了行政处罚决定法制审核的相关条款；2021年修改又进一步完善了法制审核相关内容；但是，《行政强制法》并没有进行相应的修改。

事实上，法制审核制度适用于重大行政执法决定，而不仅仅只是适用于行政处罚，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也明确定义了行政执法涵盖行政许可、行政处罚、行政强制等方面。各地方政府、部门也进一步制定了相应的办法细则以跟进重大执法决定法制审核的具体落实，把行政许可、行政强制等方面也纳入。但是，在规定行政强制纳入范围内，比较侧重的还是强制拆除和强制划拨方面，上海市发布相关文件规定甚至把加处罚款直接排除出重大行政执法决定的范围。

按照《行政处罚法》的规定，直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的，要求法制审核，而加处罚款由于属于行政强制执行，不在约束范围内。但是，当加处罚款的数额累计达到较大数额时，为保障加处罚款最终决定作出之前的一系列程序合法，将其纳入重大执法决定进行法制审核，也是十分科学的。

第三，集体讨论决定方面。重大违法行为的行政处罚决定，须经集体讨论，这是《行政处罚法》对行政处罚定下的一条规则，然而，如何定义重大违法行为，却十分模糊。实践中，各个地方的行政机关基本都会在法定罚款的金额内根据自由裁量权划分几个档次以定处罚程度的轻、重，将达到某个金额以上的罚款（多为达到听证条件）定性为重大违法行为，需要通过联审会议等形式的集体讨论后才会作出是否处罚的决定。那么，当加处罚款的金额，也达到行政机关划分的较重裁量档次时，需要经过类似于联审会议形式的集体讨论，最终再作出是否加罚的决定，其实更加的规范。

以上这三个方面，便是作出加处罚款决定中隐藏的程序缺陷，无论是立法上还是实务中，都是缺失的，应当引起重视。

四、加处罚款的救济与执行的一些相关问题

由于法律规定不够详尽，被处罚当事人不服加处罚款决定的救济，在实务中也存在不少争议问题。

（一）申请行政复议的一些相关问题

首先应当明确对加处罚款决定不服的当事人“有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼”，这是基于《行政强制法》第八条的规定。

但请注意这一条规定里“有权”和“依法”的表述，也就是说，并不是直接规定了不服就“有权”直接申请行政复议或者提起行政诉讼，而是还要“依法”。“依法”这个概念实在太模糊了，权威上应当还是要从依照法律的层面上来理解。那么从《行政复议法》规定来看，《行政复议法》第六条第（二）项规定明确了对行政强制措施不服属于可以申请行政复议的情形，但加处罚款实质是一种行政强制执行，不在此列。唯一能够沾边的规定是《行政复议法》第六条第（十一）项的兜底条款“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”。由于加处罚款实质上会对当事人合法财产造成影响，因此援引此条赋予当事人申请行政复议的权利十分科学合理。此外，从《行政强制法》第四十六条相关条款的规定来看，也侧面印证了对加处罚款不服当事人可以申请行政复议。

相比之下，《行政诉讼法》第十二条第一款第（二）项则明确规定了行政强制执行属于受案范围，没有了争议。

（二）救济审查内容的一些相关问题

对于加处罚款的救济审查内容，争议点在于，当受理了当事人的复议或者诉讼后，是将该加处罚款决定作为一个独立的行政行为，仅对其加处金额、执行程序等做单独的审查；还是要将前置的罚款决定也一并列入审查范围呢。

假如仅在加处罚款决定的范围内做单独的审查，那么加处罚款的实体性审查基本上是没有什么意义，因为只要确认加处金额不超过本罚金额即可。而程序性审查，基于加处罚款措施的启动，是建立在前置的罚款决定的基础之上的，那么审查加处罚款措施的启动合不合法，又不得不审查前置的罚款决定是否合法有效。可见，除非一开始就默认前置的罚款决定合法有效，否则单独审查加处罚款决定理论上是行不通的。因此，即便当事人单独对加处罚款决定申请行政复议或者提起行政诉讼，也要对该加处罚款决定的前置罚款决定进行审查，也就是说，整个行政处罚案件都要审查一遍。

这里又引申出一个问题。假如当事人是对加处罚款不服申请行政复议或提起行政诉讼，那么对同时审查前置罚款决定时发现前置罚款决定有误，是要按照法定程序进行纠正，还是仅仅就加处罚款决定作出处理呢？

这里又再引申出一个问题。法律规定关于行政处罚的救济期限是当事人自收到行政处罚决定书之日起60日内申请行政复议和6个月内提起行政诉讼。而加处罚款的决定，最快也要在催缴罚款的催告书送达当事人十日之后才可以作出，加上法定的履行期限十五日，以及送达过程中需要消耗的时间，那么前置罚款决定和加处罚款决定之间大约也要相隔一个月左右。如上，如果当事人对加处罚款不服申请行政复议或提起行政诉讼的时间，刚好又是在过了行政处罚决定的救济期限之后，在加处罚款决定的救济期限内，那么在审查加处罚款决定时，对发现有误但又已经过了救济期限的前置罚款决定又该如何处理呢？

笔者认为，无论是复议机关还是人民法院，在救济审查时，不论前置罚款决定是否已经过了救济期限，既然发现有误，就应当依法纠正，才符合法律精神。

（三）申请法院强制执行的一些相关问题

加处罚款作为间接强制执行方式，实质上对当事人并没有真正的强制执行力，实践中极大多数拒绝履行缴纳罚款义务的当事人，也不会因为加处罚款便自觉去履行缴纳罚款义务，更别说履行缴纳加处罚款的义务。因此，依照法律规定，大多数行政机关最终的手段，还是向法院申请强制执行。

这里需要探讨的问题，前置罚款决定和加处罚款决定是应该分开申请法院强制执行呢，还是合并申请法院强制执行？

如果将前置罚款决定和加处罚款决定视为两个相对独立的行政行为，分开申请的理由是十分充分的。但偏偏这两个决定又不是完全独立的，加处罚款决定是完全依托在前置罚款决定的基础之上的，没有前者就绝对没有后者。而实务操作中，如果分开申请，法院则要分开立案、分开审查，即便在最后执行中可以合并，但手续流程也要分开，加大了执行成本。不仅如此，实务中还存在前置罚款决定法院已经强制执行完毕，而加处罚款决定才开始申请强制执行的可能，原因在于送达生效上。实务中，许多被处罚当事人为了争取免罚款、少罚款，前期往往相对配合，因此前置罚款决定的往往相对容易送达生效；而当发现达不到自己预期时，被处罚当事人往往就会开始产生强烈的抵触情绪，采取各种不配和方式，导致此后的各类行政文书的送达生效难度陡然增大，假如都要采取公告方式送达，那所需要的时间就相当长了。当被处罚当事人被法院强制执行完罚款后，还要因为加处罚款再被法院强制执行一次，那么势必将引发被处罚当事人与法院、行政机关之间更大的矛盾。

合并申请也有十分充分的理由，因为无论是前置罚款决定还是加处罚款决定，都属于同一宗行政执法案件，从立案开始，程序上就是一环扣一环的，缺一不可。实务操作中合并申请也可以减少行政机关和法院许多烦琐的申请、审查、执行流程，提高效率、缩短时间、简约成本。难点也在于前置罚款决定和加处罚款决定的申请法院强制执行时限的间隔上，法律规定申请法院强制执行的时间，是当事人过了法定救济期三个月内。而如前段所述，实务操作中往往可能存在前置罚款决定已经过了申请法院强制执行期限而加处罚款决定还在法定救济期内的情形。只有法院将整个行政处罚案件视为一个有机整体，将加处罚款决定视为行政机关最终定性的一个行政行为，能够涵盖之前包括前置罚款决定等需要当事人履行义务的行政决定，去采取强制执行措施，才可以解决前面所述的问题。

五、完善加处罚款程序的一些建议设想

如前文所述，由于各种原因，采取加处罚款的过程中所暴露的问题和漏洞，是亟待解决和修补的，笔者有以下建议设想：

（一）进一步补充完善程序上的法律规定

对于加处罚款程序上存在的各种问题，根本原因还是因为法律缺失或规定不明确，不论法律、法规或者是各部门的规章。要从源头上解决这一问题，那么无疑还是要先从立法修法上入手，无论是推进《行政程序法》的制定，还是对《行政强制法》的相关条款进行修改，或者是通过司法解释加以指引，甚至是国务院的各部委以及各地方通过地方立法等先行制定相关的执行程序规定，总之，尽早出台相关的法律进行规范。

（二）审慎采取加处罚款的措施

对于行政机关采取加处罚款的措施，笔者认为应当慎重再慎重，不论相关的法律是否完善，都应当保持审慎对待。除非被处罚相对人在对待行政机关执法过程中的行为真的相当的恶劣，例如采取暴力抗法等影响比较恶劣的手段，普通的消极不配合行为例如拒签相关法律文书、不履行缴纳罚款义务等，没有必要非得采取加处罚款的措施。

即便要采取加处罚款的措施，行政机关也应当按照可能加处罚款的金额，进行法制机构审核和集体讨论，并且赋予被处罚相对人听证权利和听取当事人意见。

（三）加强理论培训和基层实务调研

正如前文所述，绝大多数行政机关实际上对于加处罚款这一概念认识模糊，缺乏的是理论上的知识，特别是对于间接强制执行这一概念，甚至绝大多数干过行政执法工作的人，可能都不了解，需要系统的学习行政法的理论知识，才能更好的在实践中运用。

理论上的知识需要重视，实务中的问题更加要高度重视，加强基层实务调研也是当务之急，只有广泛收集各地方行政机关和人民法院在实践操作中的实际情况，进行梳理研究，才能更好的制定完善相关的法律规定。

转载声明

转载请保留出处