胡建淼：哪些属于终局行政复议？

【来信】

哪些属于终局行政复议？

【回信】

行政复议是指公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的行政行为（包括作为与不作为），依法向行政复议机关提出申请，请求审查并纠正该行政行为，行政复议机关据此对该行政行为是否合法、适当进行审查并作出复议决定的法律制度。行政复议是行政机关的一种自我纠错机制，是行政监督的一种特殊形式。

一般而言，行政复议机关作出复议决定之后，如果公民、法人或者其他组织不服，可以进而提起行政诉讼。《行政诉讼法》（2017）第44条第1款规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。”但是，如果法律明文规定复议决定属于终局复议的，那么，复议决定作出之后就立即生效，当事人不得对此提起行政诉讼。凡法律明文规定复议决定具有最终效力的行政复议，就是“终局行政复议”。

一种复议是否属于终局复议，不是由行政机关自己决定的，也不是可以由行政法规、地方性法规和规章来决定，更不得由规范性文件决定，而是由“法律”（全国人大及其常委会制定）直接规定。这就是就，没有“法律”的直接依据，任何行政复议都不得作为终局行政复议对待。

要特别提醒的是，我国的“复议前置诉讼”（提起行政诉讼之前必须经过行政复议。不经过行政复议，不得直接提起行政诉讼）只须“法律、法规”规定就可以（《行政诉讼法》第44条第2款），但是，对于“终局行政复议”必须由“法律”作出规定。《行政复议法》（2017）第5条规定：“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”那么，为何我国的“终局行政复议”只限于“法律”规定，行政法规、地方性法规和规章等都无权规定，限制得比“复议前置诉讼”严格呢。因为，“复议前置诉讼”并没有取消当事人的诉讼权利，但“终局行政复议”等于取消了当事人提起行政诉讼的权利。根据《行政诉讼法》（2017）第2条、第12条和第13条的规定，对于行政行为原则上都是可诉的，除非“法律”将此列为“由行政机关最终裁决的行政行为”。另外，根据《立法法》（2015）第8条规定，行政诉讼的诉权属于行政诉讼的核心内容，而诉讼制度又属于“法律保留”事项。

那么，当下我国有哪些行政复议属于“终局复议”呢？到目前为止，中国只有2个法律明文规定了3种由行政机关复议终裁的情景：

一是，公安机关依据《出境入境管理法》（2012）对外国人作出继续盘问、拘留审查、限制活动范围、遣送出境行为，或者对其他境外人员作出的遣送出境的行为，当事人申请行政复议的，该行政复议决定为最终决定。《出境入境管理法》（2012）第64条规定：“外国人对依照本法规定对其实施的继续盘问、拘留审查、限制活动范围、遣送出境措施不服的，可以依法申请行政复议，该行政复议决定为最终决定。其他境外人员对依照本法规定对其实施的遣送出境措施不服，申请行政复议的，适用前款规定。”

二是，由国务院作出的复议裁决。《行政复议法》(2017)第14条规定：“对国务院部门或省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”

三是，省级人民政府根据国务院或省级人民政府行政区划的勘定、调整或征用土地的决定而对自然资源的确权行为。《行政复议法》(2017)第30条第2款规定：“根据国务院或省、自治区、直辖市人民政府行政区划的勘定、调整或征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或使用权的行政复议决定为最终裁决。”