导语：违法用地形成的原因多种多样，其中未办理设施农用地备案手续是导致违法用地的重要原因。
本文通过结合办理设施农用地备案手续的相关法律法规及实务中违法用地涉及设施农用地的案例，简要探讨办理设施农用地备案手续能否阻却违法用地的认定、避免或减轻行政机关的行政处罚，并在此基础上提出一些建议。
设施农用地备案
相关法律法规概述
根据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）的规定，“设施农用地”归“农用地”类别，其是指“直接用于经营性畜禽养殖生产设施及附属设施用地；直接用于作物栽培或水产养殖等农产品生产的设施及附属设施用地；直接用于设施农业项目辅助生产的设施用地；晾晒场、粮食果品烘干设施、粮食和农资临时存放场所、大型农机具临时存放场所等规模化粮食生产所必需的配套设施用地。”
关于办理设施农用地备案手续的规定，国家土地管理部门和农业管理部门自2007年起就相继作出规定，涉及的主要规定如下表所示：
由上表可见，设施用地按照农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。
在违法用地案件中，与设施农用地相关的问题一般会涉及是否构成违法用地、违法用地面积的认定以及地上建筑物是否需要拆除等，下文将继续对该部分问题进行阐述。
设施农用地备案
能否阻却违法用地的认定？
通过检索、研究违法用地的相关案例，可以发现：实务中，若行政机关查处的土地类违法案件涉及设施农用地，不宜简单以违法用地为由对行政相对人进行处罚，且已办理设施农用地备案手续的土地面积及地上建筑物会影响违法用地面积的认定以及建筑物的拆除与否。
（一）对于历史遗留问题，应妥善予以处理，不宜简单按违法用地进行处罚。
【案例索引】黄某某与广州市规划和自然资源局土地行政管理（土地）一案行政二审判决书，（2019）粤71行终3498号
XX村第二合作社于2007年6月8日与黄某某签订《土地承包合同书》，约定将闲置地约12亩交给黄某某承包作建菇房种菇使用。
2008年1月2日，XX村第二合作社向广州市白云区人和镇政府农业办公室递交《申请报告》，申请将上述闲置地承包给黄某某用于改造成为草菇生产基地，广州市白云区农业局批复称“同意作为农业结构调整，用于草菇生产场地”。
后原广州市国土资源和规划委员会认为黄某某未经批准在前述闲置地上搭建3排菇房、堆放养菇原料，占用土地面积约2.8亩，违反相关法律规定，责令立即停止该违法用地行为，限期整改，恢复土地原状。
【法院认为】根据规定，上诉人黄某某在涉案地块搭建砖房专门用于养殖草菇，属于农业生产设施用地，不需办理农用地转用审批手续，但在获得乡（镇）人民政府和县级主管部门审核同意后，应到县级国土资源管理部门办理用地备案手续。
自2010年兴建农业生产设施建设的，需向国土资源部门进行申报核准。由于上诉人没有向县级国土资源管理部门办理用地备案手续，涉案地块的用地手续确实不是很完备，存有瑕疵，但当时未明确规定生产设施建设必须办理报建手续。
上诉人从2008底至2009年4月间涉案地块上搭建好砖房后至2018年，在此10余年间一直从事养殖草菇，没有再新建砖房，亦从未被查处，上诉人作为务农人员，基于上述事实，有理由相信自己就涉案地块上草菇养殖事宜已主动向政府主管部门申报并获批准，手续完备。
被上诉人作为国土主管部门，对于上诉人在涉案地块搭建砖房事实应早已清楚，从促进设施农业健康有序发展，本应督促上诉人整改及时补办审批手续。
对于此类历史遗留问题，被上诉人应尊重历史，考虑到本案的实际情况，从保护行政相对人合法权益出发，妥善予以处理，而不宜简单按违法用地进行处罚。
被上诉人作出的被诉行政处罚决定认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。
（二）经过审核备案的设施农用地无需进行规划审批，不能认定为违反城乡规划的违法建设。
【案例索引】邓某、广州市从化吕田怡绿湖龟养殖场与广州市从化区吕田镇人民政府、其他（城建）一案行政二审判决书,（2019）粤71行终3261号
2010年7月6日，养殖公司与广州市从化区XX潘屋经济合作社签订《土地承包合同》，约定将面积为20亩的土地，用于经营水产养殖业。
随后该公司在土地上进行建设，于2013年10月15日将建成的简易铁棚、房屋、水池等建构筑物投入使用。
广州市国土资源和规划委员会认为养殖公司在涉案地块进行建设水泥硬底化行为违反规定，要求其进行改正。
后广州市从化区吕田镇人民政府称相对人未经规划主管部门批准，擅自建设简易铁棚、房屋、水池等建构筑物，责令其自行拆除违法建设，逾期不拆除的将由有关职能部门依法进行强制拆除。
【法院认为】涉案养殖基地在签订土地承包合同后开始建设。根据核查，涉案项目总体约20亩，其中办理设施农用地备案为974平方米。在涉案3046.05平方米的建设中，其中有327.58平方米已经办理过设施农用地备案，约2718.47平方米未办理设施农用地备案。
对于涉案地块尚未办理设施农用地备案的建筑物，亦未进行规划报批的建筑物，被上诉人认定为违法建设并无不当，但对于已办理农用地设施备案的建筑物，被上诉人将其认定为违法建设则于法无据。
经审查，被诉强拆决定将涉案整体3046.05平方米的简易铁棚、房屋、水池等构筑物均认定为违法建设，包括了已办理设施农用地备案的部分，因此，被诉强拆决定认定涉案建筑违法面积的事实不清，应当予以撤销。
原审法院对此认定错误，本院予以纠正。
（三）虽行政相对人对案涉土地未按设施农用地的相关规定进行备案，直接搭建大棚，但其所建大棚方便当地农民的农业生产。故案涉大棚不是必须拆除的大棚，对相对人的非法占地行为，可给予其他的行政处罚。
【案例索引】邓某某与石门县自然资源局土地行政处罚二审判决书，（2020）湘07行终138号
2013年，邓某某对涉案土地进行填土。2014年，其将涉案地块的部分土地办理了集体土地使用权证，修建了住宅，并于2018年8月起在涉案地块的其他土地上搭建柑橘大棚。
在国土部门责令其停工后，邓某某于向国土部门递交了《关于柑橘销售洗果设备棚的申请报告》，该报告村委会同意并加盖公章，并有约110位村民在《关于租赁占地1亩承建柑橘营销点村民赞成签名册》上签名，因在该土地上搭棚不符合土地总体利用规划，国土部门未予以批复。
后原石门县国土资源局认为邓某某非法占用土地修建大棚，作出行政处罚决定：限邓某某十五日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物及附属设施。
【法院认为】首先，邓某某占用农田搭建的是柑桔储存加工大棚，由于柑桔储存加工仍然属于农业用途，故案涉土地应按设施农用地管理。其次，案涉大棚不是必须拆除的大棚。按照自然资规（2019）4号《关于设施农业用地管理有关问题的通知》规定，设施农用地可以使用一般耕地，不需办理建设用地审批手续。
邓某某对案涉土地未按设施农用地的相关规定进行备案，直接搭建大棚，确属非法占地。
但在石门县自然资源局查处邓文才违法占地行为过程中，出现了新规定，而新规定又允许设施农用地使用一般耕地。
且当地村委会和老百姓支持邓文才搭建柑桔储存加工大棚，其搭建柑桔储存加工大棚目的是为方便周边种植柑桔的老百姓出售柑桔，带领当地老百姓一起脱贫致富。
倘若案涉大棚被拆除，不仅给邓某某带来不可逆转的重大经济损失，而且不利于当地老百姓柑桔的出售。
在行政执法中，不仅要合法行政，还要合理行政。当行政相对人违法行为的查处与农民生产生活发生冲突时，行政机关应遵循比例原则，在二者之间寻求最佳平衡，不能简单机械执法，从而影响执法的法律效果和社会效果。
根据《中华人民共和国土地管理法》第七十五条规定，对于违法行为，必须受到法律的追究，负有相应行政职权的行政机关应当依法查处。
邓某某使用案涉土地，未依法办理备案手续，不得动工建设。但其已花巨资建成了柑桔大棚，对其违法行为应当依法查处。由于邓某某所建大棚方便当地农民的农业生产，有助于农民美好生活的达成。故在行政执法中应充分考虑相关因素，对邓某某的非法占地行为，可给予其他的行政处罚。
律 师 建 议
（一）合理选址，切勿盲目建设
我国土地管理法将土地分为农用地、建设用地和未利用地。
根据自然资源部、农业农村部发布的新规定，设施农业可以使用一般耕地，不需落实占补平衡。
如果种植设施不破坏耕地耕作层的，可以使用永久基本农田，不需补划；若破坏耕地耕作层，但由于位置关系难以避让永久基本农田的，允许使用永久基本农田但必须补划。
而养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。
因此，在建设搭建农用设施时，不仅要明确拟使用土地的性质，还要进一步考虑农用设施的用途，合理选址。
（二）搭建农用设施，及时办理设施农用地备案手续
根据新政策规定，目前设施农业用地由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。
各地主管部门可以进一步制定具体实施办法，例如广东省自然资源厅、广东省农业农村厅发布的《关于加强和改进设施农业用地管理的通知》，简化了设施农业用地程序，由用地主体与农村集体经济组织签订《用地协议》，并由农村集体经济组织或用地主体在用地协议签订后到用地所在地乡镇人民政府申请用地备案。
因此，如需搭建设施农用地，应率先了解当地的有关政策，及时办理备案手续。
（三）办理备案手续后，如需改建，仍应办理农用地转用审批手续
我国土地管理法第四十四条规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。
设施农用地备案是政府从有利于支持促进设施农业健康发展需要，批准个人或单位开展农业项目生产，而非准许将土地用途变更为建设用地，即使在已经办理设施农用地备案手续的情况下，若需将用地用于农庄等非农建设，改变土地的农用地使用用途，应依规办理相应的农用地转用手续，否则仍会面临违法用地行政处罚的风险。
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