裁判要旨
《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。《环境行政处罚办法》第五十二条规定，案情复杂或者对重大违法行为给予较重的行政处罚，环境保护主管部门负责人应当集体审议决定。集体审议过程应当予以记录。本案中，被上诉人在被诉行政处罚决定中认为上诉人“违法行为为特别严重”，对上诉人处以罚款100万元，属于较重的行政处罚，根据上述规定，应当由行政机关的负责人集体审议决定。但被上诉人提交的《博罗县环境保护局案件调查报告》的“集体讨论意见”一栏，仅有一个人的签名，且只载明“处罚建议”，并不能证明最终作出涉案处罚决定系经其负责人集体讨论决定的事实，应视为其并未在法定举证期限内提供证明经过集体讨论决定的证据。
裁判文书
广东省惠州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2020）粤13行终105号
上诉人（原审原告）深圳市晨光乳业有限公司。
法定代表人丘海珍，董事长。
委托代理人邱月耀，广东宝晟律师事务所律师。
委托代理人陈镜明，广东宝晟律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）惠州市生态环境局。
法定代表人周文高，局长。
委托代理人黄传斌，惠州市生态环境局博罗分局政策法规股股长。
委托代理人欧阳少嫣，广东江畔律师事务所律师。
上诉人（原审原告）深圳市晨光乳业有限公司因与被上诉人（原审被告）惠州市生态环境局环境行政处罚一案，不服惠州市惠城区人民法院（2019）粤1302行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人（原审原告）深圳市晨光乳业有限公司委托代理人邱月耀、陈镜明，被上诉人（原审被告）惠州市生态环境局委托代理人黄传斌、欧阳少嫣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认为，《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三）项规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款：（三）利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞、私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的。”根据被告提供的《惠州市第12批中央环境保护督察组交办案件清单（来电/来信）》，2018年6月17日的《现场检查笔录》《调查询问笔录》、照片、录像，2018年6月19日（博）环境监测（督-水）字（2018）第00185号《监测报告》，2018年6月23日的《现场检查笔录》和《调查询问笔录》、照片，《案件调查报告》《听证会会议记录》等证据，足以证明原告的柏塘分公司未取得《排污许可证》，利用渗井、渗坑（氧化塘、雨水沟）的方式向外环境排放水污染物，氧化塘内（废水处理设施排放口）所测项目监测结果PH值超标准上限0.52个PH单位，化学需氧量超标0.8倍、氨氮超标6.0倍，磷酸盐（以P计）超标18.7倍；晒粪场旁排水沟内所测项目监测结果化学需氧量超标15.4倍、氨氮超标50.2倍，磷酸盐（以P计）超标259倍。原告的柏塘分公司的行为明显违反上述法律规定，被告根据上述法律规定，决定给予原告的柏塘分公司罚款100万元人民币行政处罚，证据确凿，适用法律正确；被告接到中央环境保护督察组的交办案件清单后，立即对原告的柏塘分公司进行现场检查、调查，对现场拍摄照片及录像，对排放的废水取样监测，被告初步掌握到原告的柏塘分公司的环境违法证据后予以立案，进行进一步调查核实，举行了听证会，原告在听证会上对相关证据进行了质证，充分发表了意见。最后，被告经集体讨论通过，作出博环罚字[2018]319号《行政处罚决定书》，决定对原告的柏塘分公司处100万元罚款的行政处罚。该《行政处罚决定书》内容规范、适当，被告依法将该《行政处罚决定书》送达给了原告的柏塘分公司。被告对原告的柏塘分公司作出的行政处罚，行政程序符合《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、第三十一条的规定，被处罚人的程序权利得到充分保障；根据被告查明的事实，原告的柏塘分公司的环保设施达不到环保要求，向外环境排放的水污染物中，氨氮、磷酸盐等排放超标极其严重，对环境造成污染和破坏是必然。被告在面对原告的柏塘分公司如此违法情形，根据上述法律规定，给予原告的柏塘分公司罚款人民币100万元的行政处罚，过罚相适；惠州市机构改革后，组建惠州市生态环境局，各县区设立分局，明确分局为惠州市生态环境局的派出单位。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，原博罗县环境保护局作出的行政行为所产生的法律后果由惠州市生态环境局承继，惠州市生态环境局系本案适格被告。综上所述，被告被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；原告的诉讼请求，理由不足，于法无据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及上述所适用的法律的规定，判决驳回原告深圳市晨光乳业有限公司的诉讼请求。
上诉人（原审原告）深圳市晨光乳业有限公司不服原审判决，上诉称：一、博环罚字[2018]319号《行政处罚决定书》认定上诉人利用渗井、渗坑逃避监管的方式排放污染物主要证据不足。二、博环罚字[2018]319号《行政处罚决定书》适用法律错误。三、博环罚字[2018]319号《行政处罚决定书》违反法定程序。四、博环罚字[2018]319号《行政处罚决定书》明显不当。五、一审法院未依法全面、客观和公正地审查判断证据，严重偏袒被上诉人。
综上所述，被上诉人和一审法院所谓的“证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，过罚相适，充分保障程序权利”都是大话、空话、套话。博环罚字[2018]319号《行政处罚决定书》认定上诉人利用渗井、渗坑逃避监管的方式排放污染物的主要证据不足，适用法律错误，违反法定程序，且处罚明显不当；一审判决未依法审查采纳证据，认定基本事实不清，证据不足，均应予以撤销，请求二审法院依法改判。补充如下：根据一审判决第18页倒数第四行，一审法院实质上认定被上诉人的行政处罚是经过集体讨论通过作出的。这是认定事实错误。根据我们在一审庭审中，对这个问题我们曾经要求被上诉人举证，被上诉人是以集体讨论材料要保密为理由，拒绝提供，所以在一审阶段，被上诉方是没有提出任何证据证明作出行政处罚之前，是经过集体讨论作出的。所以一审法院认定被上诉方通过集体讨论之后作出的行政处罚，是没有任何依据的。上诉请求：1.撤销（2019）粤1302行初66号行政判决；2.撤销被上诉人作出的博环罚字[2018]319号《行政处罚决定书》；3.由被上诉人承担一、二审诉讼费用。
本院认为，《中华人民共和国水污染防治法》第三条规定，水污染防治应当坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则，优先保护饮用水水源，严格控制工业污染、城镇生活污染，防治农业面源污染，积极推进生态治理工程建设，预防、控制和减少水环境污染和生态破坏。从上述规定看，对于水污染旨在预防，防治结合，处罚只是手段。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对于本案而言，在2018年6月23日向深圳市晨光乳业有限公司博罗柏塘分公司发出《责令改正违法行为决定书》（博环责改字〔2018〕882号）后，次日，博罗县环境保护局对深圳市晨光乳业有限公司博罗柏塘分公司进行现场检查，检查结果为：公司牛舍无养殖，牛舍已清栏，无清洗牛舍废水产生。至2018年7月17日，深圳市晨光乳业有限公司博罗柏塘分公司的牛舍已被拆除。而本案被上诉人于2018年10月对上诉人前后共作出两次罚款且均为顶格处罚，合计200万元，存在过当之情形。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。《环境行政处罚办法》第五十二条规定，案情复杂或者对重大违法行为给予较重的行政处罚，环境保护主管部门负责人应当集体审议决定。集体审议过程应当予以记录。本案中，被上诉人在被诉行政处罚决定中认为上诉人“违法行为为特别严重”，对上诉人处以罚款100万元，属于较重的行政处罚，根据上述规定，应当由行政机关的负责人集体审议决定。但被上诉人提交的《博罗县环境保护局案件调查报告》的“集体讨论意见”一栏，仅有一个人的签名，且只载明“处罚建议”，并不能证明最终作出涉案处罚决定系经其负责人集体讨论决定的事实，应视为其并未在法定举证期限内提供证明经过集体讨论决定的证据，故原审对此认定被诉处罚决定系经过了其负责人集体讨论，属认定事实错误。
综上所述，原审认定事实有误，本院予以纠正，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）（六）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销惠城区人民法院作出的（2019）粤1302行初66号行政判决；
二、撤销被上诉人（原审被告）惠州市生态环境局于2018年10月8日作出的博环罚字[2018]319号《行政处罚决定书》。
一、二审受理费各50元，由惠州市生态环境局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱丽蕴
审 判 员 覃毅华
审 判 员 邱炜炜
二〇二〇年六月三十日
法官助理 黎芬妹
书 记 员 林美娴
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