漫谈｜为什么土地、山林权属纠纷处理难度最大？(二)

专注疑难复杂土地争议解决 

作者/宋静      责编/芯镜

这是福律阁公众号的第416篇原创文章

全文共4735字，阅读大约需要20分钟

作者：宋静

单位：广东诺臣律师事务所·福律阁土地诉讼团队

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(文字稿由武汉大学杨兆钧同学，根据课程语音整理)

实践中，法院一般会尊重行政机关履行法律职责，要求当事人先行向政府机关寻求救济。

在处理土地权属争议时，政府机关遵循以下三个原则。

第一个原则，是三个有利于原则

该原则来源于《林木林地权属争议处理办法》第三条：处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。鉴于林地权属争议与山地、土地、草原争议处理的事实认定和法律适用一致，故土地权属争议也应贯彻“有利于群众安定团结、 有利于土地资源合理利用、有利于群众生产生活”原则。

我们再来看一个案例（2017）最高法行申8431号：

双方争议地位于陆川县珊罗镇中心幼儿园背后，北立坡组叫“三角坡”，水井头一、二组叫“沙泥塘尾”(以下简称争议地)，“三角坡”与“沙泥塘尾”的称谓没有历史档案记载，但双方当事人指认的争议地点是一致的，该案没有土改、合作化、“四固定”时期的，书证材料。

双方提交的证据有：《陆川县山林权证》、《土地转让协议》、原大队负责人证人证言、《北立坡从拍卖木记录薄》。

1976年至1984年时任平乐公社副书记和平乐税所退休干部证言。在政府调查阶段双方当事人均无法提供有力证据支撑的权属主张，有效的书证缺乏、证人证言冲突、历史材料残缺。

【法院认为】：

政府在处理当事人的争议时，应当通过调查取证，现场勘查等方式并根据本案证据及争执土地的管业事实，调处土地山林权属纠纷，必须以事实为依据，以法律为准绳，考虑历史和现实状况，积极疏导，充分协商，遵循有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理的原则，做出处理决定。

这就是“三个有利于”原则，具体解释如下：

1、有利于群众安定团结

考虑争议发生的历史原因，是否涉及家庭内部、宗族亲属，避免亲人反目，多做说服和协调工作，如果双方提供证据相当，考虑均分，能调则调，力争不偏不倚。

2、有利于土地资源合理利用

对争议地面积、位置、使用情况、人口数量、劳动能力充分了解，既不能只考虑现状也不能不考虑现状，还需考虑土地上青苗生长周期。

3、有利于群公生产生活

考虑各方土地坐落情况、土地相邻情况、居住和劳动场所直接距离，道路分布、地形地貌特殊性，利于确权后权利人使用。

第二个原则，是诚信原则

土地权属争议经常发生在农村集体经济组织之间，具有档案保存机制不完善、组织机构更迭频繁的特点。档案保存机制不完善、历史材料的缺失，组织机构更迭频繁，造成新旧机构对土地权属看法不一，易引发土地权属争议。

新修改的《村民委员会组织法》规定，每届村民委员会的任期为5年，较之于修法之前每届任期3年的规定，已经做出了很大的改变，但频繁地集体经济组织机构换届，就造成了每届组织机构都会为争取村民支持而去为村民争取可能的权益，从而造成了之前从未发生过，或者已经处理过的争议被重提，导致“新官不理旧账”，严重违背诚信原则。

这里我们精选了一个案例（2018）桂行终774号：

【法院认为】：

对于上诉人六何组提出协议的签订系六何村民小组组长的个人所为，协议无效的上诉意见，因村民小组组长由村民委员会召集该村民小组会议由村民直接选举产生，符合民主议定程序，村民小组组长作为小组的主要负责人，代表村民小组发表意见、协商并在相关文书上签字，具有法定效力，且协议是在政府组织下进行，协议合法有效。

故六何组提出协议无效，理由不成立，法院不予采纳。

第三个原则，是利益衡平原则

该原则的法律依据是，《林木林地权属争议处理办法》第11条“当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属。”

各方当事人均未能提交有效证据证明其对争议土地享有所有权，或者双方提交的证据证明力旗鼓相当，或者双方对争议地先后都有使用和管理的事实。这种情况下，争议处理机关需要在平衡或者大体平衡各方利益的前提下，考虑均分或者大体均分的划分原则，以确保争议各方息讼止争。而不能偏听偏信，或者有选择性地采纳证据将争议土地划归一方则说服力不足，势必造成土地权属争议陷入结案不了的窘境。从这一意义上来说，利益平衡原则要求土地权属争议裁决兼顾争议，内核与“三个有利于”类似。

在原则的指导下，土地权属争议裁决时也要遵循下列具体规则：

一、土地权属的占有取得

《确定土地所有权和使用权的若干规定》21条：农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。所谓占有取得，是指占有他人财产或财产权的事实状态经过一定期限后，占有人取得财产的所有权或其他财产权。土地权属争议中的占有取得制度是“法律在维护秩序和保护权利直接实现价值目标的平衡”，有利于解决历史遗留问题。

让我们来看一个案例（2018）最高法行申518号：

争议地“那哄领”（又写作那红岭）即“空领地”解放前系定额社的祖田，从土改到四固定至1965年前，由定额社的群众耕种，“坡拉蛇”为其间的旱地。1965年，民新大队在进行土地调整时，时任民新大队党支部书记杨必平将争议土地调整给南水生产队。1977年至1978年间，南水生产队分立出半桑生产队，后更名为南水社及半桑社。1965年至今，争议田系由南水社、半桑社的群众耕种和管护。2010年隆林各族自治县进行林权制度改革及2012年隆林县政府征用部分争议田，定额社、南水社、半桑社因争议田的归属问题产生纠纷。

【法院认为】：

至2010年双方因征地发生纠纷时，南水社、半桑社已经连续使用争议地45年，期间未发生争议。隆林县政府根据上述事实，将争议地土地、林木权属确定给南水社、半桑社，并无不当。定额社主张1965年土地调整缺乏依据，但没有书面证据证明，不予认定。但在土地确权及一、二审程序中，定额社只是对1965年调整土地行为的合法性提出异议，对相关事实并无异议。在未提供充分证据证明调整土地行为存在重大且明显违法的情况下，定额社仅以土地调整行为缺乏依据为由，否定该行为的证明效力，其主张不能成立。定额社还主张，定额社村民王玉德、陆定星持有的1954年《土地房产所有证》至今未被撤销，足以证明争议地属于定额社所有。但是，在上世纪五十年代实行合作化之后，土地所有权收归集体，该证已经失去效力，以此主张争议地所有权，理由同样不能成立。

一方集体经济组织占有和使用另一方集体经济组织土地期满20年，则归占有者使用，导致原权利人所有权丧失，在适用该条款时需注意：

1、各方均为农村集体经济组织；

2、必须查实长期使用和管理事实，但该使用是连续不能中断的；

3、一方占有期间，另一方未提出异议。法律不保护躺在权利上睡觉的人。

二、土地权属争议裁决的证据收集和审查制度

证据种类包括，土改时期的房产所有证、“四固定”时会议记录、村民个人自留山证、林业“三定”时山权林权证、证人证言、询问笔录、地籍调查资料、现场勘查笔录等等；在证明标准上与民事诉讼—致，采用优势证据标准和高度盖然性；法官在自由裁量时，裁量理由必须基于案件证据材料，如争议一方村民在争议地上耕种事实是个别村民行为还是集体使用和管理行为？争议地所有权和地上作物所有权分别归属不同集体经济组织是否合适？

在土地权属争议裁决中除了涉及上述的实体问题外，还包括程序问题。

土地权属争议裁决解决土地权属问题，土地权属确定与否成为其他民事争议前提，因此两个诉讼可能形成交叉，如果权属尚不明确，应先循土地权属争议裁决途径解决土地权属问题，中止民事诉讼。规则如下：

1、土地已登记确权，提撤销土地登记之诉，再回复关联民事诉讼；

2、土地未登记或尽管已登记但存在纠纷，先启动土地权属争议裁决程序。

我们先看看这个案例（2018）晋0581民再2号：

1990年3月，村委会给原告陈某批了五间宅基地。同年6月，陈某与马某换宅基地，陈某反悔未履行。2009年，马某与陈某协商，马某再买块地与陈某交换，陈某入住。2013年8月，陈某购买砖瓦在原地基修建，马某阻拦。2014年8月，镇政府处理决定，五间宅基地归陈某所有。同年九月，镇政府再次处理该纠纷，指出陈某、马某应当履行互换协议。同年12月，陈某起诉马某返还原物。2015年5月，一审判决支持陈某请求。同年7月，镇政府撤销2014年8月所做出的决定书。12月，陈某对撤销决定书提起行政诉讼。2016年1月，一审行政判决撤销镇政府做出的撤销决定书，马某上诉。3月，上诉期间镇政府再次做出决定，要求双方按互换协议履行。4月，法院裁定准许马某撤回上诉。5月，陈某不服镇政府3月做出的决定，再次提起复议。7月，市政府撤销镇政府决定，责令重作。9月，陈某去世。2017年10月，陈某子女参加诉讼。

【法院认为】：

基于本案的法律关系，双方当事人对本案争议的焦点——宅基地使用权属争议，因原市时仅有原审原告向本院提供的马村镇政府于2014年8月29日所作的决定书，故原审以返还原物纠纷为案由予以审理，并无不当。现又出现了2014年9月4日马村镇政府作的处理决定书，该决定书与2014年8月29日马村镇政府所作的处理决定书内容相互矛盾，后马村镇政府虽又多次做出处理决定书，但均被本院行政判决和高平市人民政府撤销，责令马村镇政府重新做出，至今马村镇政府未予做出。故本案案由已更改为宅基地使用权确认纠纷。因宅基地使用权的确认，应由政府确认，故本案不属人民法院管辖范围，原审判决应予撤销，驳回原审原告的起诉，由人民政府对双方当事人争议的宅基地使用权进行确认。

该案例中，镇政府做出权属处理决定3次，撤销1次，市政府做出撤销决定1次，原告陈某起诉民事诉讼2次，行政诉讼1次，行政复议1次，案情一波三折，最终回到原点。虽然政府做出的土地权属争议裁决可解决宅基地权属问题，但无法阻挡一方当事人建房，本质上仍未解决纠纷，当事人仍需要再行提起请求返还原物、排除妨碍之诉。

再审法院认为宅基地使用权纠纷应由行政机关处理为由，认定不属于民事管辖。该案例中的民事诉讼应中止，待行政机关土地裁决有定论后，再行恢复，符合解决土地权属争议裁决行民交叉问题的一般程序。

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