【解答精要】
在产生物权变动的行政行为中，房屋土地登记、强制拆除属于直接导致不动产物权的产生、变更、消灭的行政行为可以适用二十年的起诉期限，而拆迁许可、房屋征收决定、责令交出土地、颁发规划许可证、责令交回宅基地、房屋拆迁裁决因为缺乏执行力而排除最长起诉期限的适用。
【具体阐释】
起诉期限是公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，请求保护其合法权益的法定期间。公民、法人或其他组织只有在法定起诉期限内提起行政诉讼，才能引起人民法院对被诉行政行为进行实体审查。根据《行政诉讼法》第46条第2款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。该条文是修订后的《行政诉讼法》参照《民法通则》最长诉讼时效的规定，对最长诉讼保护期限的明确规定。二十年的最长保护期限为不变期间，当事人自行政行为作出之日起经过一段期间就不得提起撤销之诉。其适用于行政机关违反告知义务，未告知行政相对人行政行为的内容和救济期间及方法或受到行政行为实际影响的利害关系人事后间接得知相关行政行为内容的情况下，用以预防起诉期限错过的风险，具有保护当事人诉讼利益和维护法的安定性的双重作用。
但是，由于条文对“因不动产提起诉讼”所涵盖的范围规定得不够清晰，导致实践中当事人习惯于在凡是行政行为与不动产存在关联甚至只有微小关联的情况下均主张以二十年的最长起诉期限提起行政诉讼，极大地增加了人民法院的审理压力也导致了司法资源的浪费。对此，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>解释》第9条第1款对“因不动产提起诉讼”的涵盖范围进行了限制，即 只有因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼才适用二十年的最长起诉期限。
根据《物权法》第6条可知，不动产物权的变动是指不动产物权的设立、变更、转让和消灭，在行政诉讼中主要表现为房屋、土地及地上附着物的物权发生设立、变更、消灭的情况。“行政行为导致不动产物权变动”主要是指行政机关及其工作人员出于履行行政管理职责的目的对外作出的行政行为引起的物权变动，例如基于行政裁决、征收征用、行政强制等行政行为直接导致了不动产物权的产生、变更、消灭的情况。
鉴于起诉期限出于行政效率的考虑表现出诉权限制作用与敦促行政诉讼当事人及时寻求司法救济的诉权保障作用。另外随着时间流逝当事双方的举证能力和证据的证明力均会大幅度下降而人民法院的审理难度会大幅度上升，整体上是不利于案件事实认定和争议解决的现实状况。笔者认为应对适用二十年最长起诉期限的行政行为的范围作限制性解释。具体说来，只有直接导致不动产物权的产生、变更、消灭的行政行为才适用于法定最长起诉期限。以房屋征收为例：在整个房屋征收过程中，房屋征收补偿机关会作出一系列的行政行为，例如征收范围内的建筑情况进行调查和公告、拟定征收补偿方案并公告、作出征收补偿决定、与被征收人签订征收补偿协议等等。其中只有具有执行力的行政行为才属于直接导致不动产物权的产生、变更、消灭的行政行为的范围，即只有具有执行力的作出征收补偿决定和与被征收人签订征收补偿协议行为才能适用二十年的最长起诉期。前期的拟定征收补偿方案并公告等因为只具有拘束力、确定力和公定力且缺乏执行力而不具有完全的法律效力，不应视为直接导致不动产物权变动。因此，在产生物权变动的行政行为中，房屋土地登记、强制拆除属于直接导致不动产物权的产生、变更、消灭的行政行为可以适用二十年的起诉期限，而拆迁许可、房屋征收决定、责令交出土地、颁发规划许可证、责令交回宅基地、房屋拆迁裁决因为缺乏执行力而排除最长起诉期限的适用。
需要指出，利害关系人起诉仅对因物权变更导致的补偿款等财产补偿重新分配的主张不属于行政诉讼的管辖范围，人民法院应告知当事人以原行政行为的相对人为被告向有管辖权的人民法院另行提起民事诉讼。
（撰稿：李奕萱）
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