作者/韩麦尔 责编/芯镜
这是福律阁公众号的第431篇原创文章
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作者：韩麦尔
征地案件特点、类型
1、征地案件主体多元。
牵扯国家、开发商、村集体、村民，群体化特征明显。一个征地行为可能涉及大量村民，而村民的法律知识比较欠缺，加上地方政府比较强势，有些地方在三旧改造中也引入了开发商，导致利益复杂，容易激化矛盾，律师在办理群体性案件时也需要上报律协和司法局，必须慎之又慎，法院在立案和审判时也会有压力。
2、标的额较大。
相比一般民商事案件，征地补偿款金额一般都比较高，在某些地方拆迁可以“一夜暴富”，利益高导致争执非常激烈，在法庭内外都会爆发冲突，甚至还需要通过其他途径如投诉、新闻媒体。
3、案件周期较长。
因为整个征地从公告、权属登记到实际拆迁、安置入户可能长达数年，环节较多，而且补偿案件经常交叉民事诉讼、行政复议、行政诉讼，如政府与宅基地名义权属人签订协议后，未审查真正的权属人，导致真正权属人提起民事诉讼时，被驳回要求去不动产登记机构先撤销原来的宅基地证，而行政诉讼又认为权属不清需要提起对发证机关的行政复议或行政诉讼，撤掉证后又需要通过土地权属裁决程序向国土部门申请，在国土部门确权后才可以起诉名义权属人要求分割补偿款。
4、征地案件法规不健全。
宪法和土地管理法、民法典虽然从法律层面上规定了征地应支付合理公平的补偿，但“合理、公平”比较概括，并无一个划定的标准，即使是同一个市，不同的区县差别也比较大。比如广州市的市中心区域土地安置款和补偿款可以达到51万/亩，但边缘区域可能只有十几万一亩。除了标准不一，法律规定的程序也比较简洁，追责条款比较笼统，导致有的地方不按程序随意征地。
5、历史遗留问题多。
根据维权的主体和目标不同，土地征收案件大致可以分为以政府机关为主体的行政复议/行政诉讼和以村集体、村民或其他民事主体的民事诉讼。前者主要是因为村民不服征收决定，不愿意征收或者不满征收标准。实践中，部分地方为了项目快速“上马”，或者为了经济发展大肆圈地卖地，有些商业主体为了巨额利益而非法囤地、变相圈地，就行政诉讼而言，政府的主要违法情形有：
1、未批先占。
即地方政府在未获得征地批复就先行要求村民移交土地，这个属于程序违法，因为土地管理法要求必须经过预公告、登记、评估等法定程序。未批先占严重侵犯了村民的土地权益，对于这种行为，应当先向政府申请信息公开，要求出具征地批准文件，没有文件的话可以要求用地单位支付土地占用费并退回土地、恢复原状。
2、以租代征。
有些地方采取隐蔽的方式与村集体签订土地租赁合同，而期限都设置的较长，如租用50年，但根据法律规定耕地的承包期限为30年。这种长期租赁实质上是以征用为目的，为了避免申请征地的程序，将农民的土地租赁后再招标给开发商，甚至颁发了新的不动产权证，这就是变相的未按程序未支付补偿款而侵占村民土地。
3、补偿标准过低，安置措施不足。
除了以行政机关为被告外，土地征收纠纷还有一种类型是平等民事主体的纠纷，由于补偿款金额较大，村民和村集体之间，村民和其他权属人之间，村民和承租人之间都会产生矛盾，主要的情形有：
1、土地补偿费的集体成员资格认定。
土地价值的快速飙涨引起了很多主体“闻风而动”，而有资格分配土地补偿费的村集体组织成员，根据现行法律的规定，农村集体组织的实务属于自治范围，政府和法院难以直接加以干预，但村集体指定的村规村约和分配方案都不能违反法律规定。比较典型的是很多村集体认为“外嫁女”并无分配补偿款的资格，甚至直接写进补偿方案，“农民是弱势群体，农村妇女又是其中更弱势的群体”，事实上无论是外嫁女还是入赘男，只要户口在该集体，并在该集体生产生活，就应认定为集体成员，不能排斥在外。还有“新生儿”由于未来得及上户口，也可能不在分配名单里，但法律明文规定民事权利始于出生，而并非始于办证落户。针对这一纠纷，当事人应该努力拿起法律武器维权。
2、土地权属争议。
农村宅基地和房屋存在一些历史问题，如离婚后无法分割宅基地如何发补偿款、分家继承时存在的产权复杂、旧政策导致未发放产权证、土地四至不清导致权属争议等。开发商在签约时无能力判断真正权属人，只能通过产权证、土地承包合同等书面形式来判断，因此出现权属争议时，需要进行行政裁决前置程序。即根据《土地权属争议调查办法》向当地政府或国土管理部门申请裁决。
3、集体土地承租人纠纷。
在房屋征收补偿案件中，通常而言，补偿的对象是被征收人，即土地和房屋的所有权人，承租人与征收补偿行为不具有利害关系，因而不能成为行政诉讼的适格原告。但如果承租人在租赁的房屋上有难以分割的添附，且以其所承租房屋依法进行经营活动，那么在该房屋被征收时，对于承租人提出的室内装修、机器设备搬迁、停产停业等损失，依法应予考虑，此时承租人与征收补偿行为之间应视为具有利害关系，可以作为原告提起诉讼。但承租人仍然不能通过现行的法律途径获得与集体经济组织成员同等的补偿收入，即使租赁期限较长已经投入的成本较多，只能通过签订租赁协议时约定如遇征收的补偿金、违约金、剩余租金的退还等。
【典型案例1】：（2018）最高法行申10868号。起诉政府未批先征，已签过的征收补偿协议是否无效案
再审申请人诉请确认涉案协议无效的主要理由在于涉案土地存在“未批先征”。依法取得征地批准是政府组织实施征地活动的法定前提条件，本案客观上存在上述程序不当问题，在此予以指正。但是，基于合同双方自愿性原则和诚实信用原则，对合同的效力不宜轻易否定。通常，导致协议无效的事由系存在“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益”“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”“以合法形式掩盖非法目的”“损害社会公共利益”“违反法律、行政法规的强制性规定”等情形。而涉案协议系地方政府基于公共利益需要、积极推进相关项目所形成，且该协议于2014年3月6日签订后，国土资源部在2014年4月21日即正式作出了涉案土地的征地批准文件。因此，涉案协议不存在上述无效情形。从维护法律关系的稳定性和保障绝大多数被征地农民合法的安置补偿权益角度出发，以“未批先征”为由从根本上否定所有已签订的安置补偿协议的效力，不仅不合理，而且在法律上也难以成立。
【律师点评】：
土地征收的结果是剥夺了土地所有权人和使用权人的财产权益，因此土地征收出于公共利益需要应当是征收启动的唯一前提。但在具体的个案中司法审查对于涉案的土地征收是否符合公共利益的把关，作用较小。上述典型案例对于涉案建设项目是否属于公共利益需要，未加充分论证即直接认定涉案项目“系典型的公共利益项目”，其他裁判理由皆基于这一判断。
有关土地征收中的公共利益把握，具体情形从公益设施、大型项目，到公共绿地、安居工程，再到城市更新、旧城改造等不一而足。新《土地管理法》中对于何谓“公共利益”虽然作了限定，但是否能够规范土地征收行为的启动，仍有待土地征收行政管理实践的检验。
【基本案情】：
1997年原告马生海夫妇，开始承包诉争耕地246（实际测量为256.54亩）亩。2001年4月，原告与羊曲村委会重新签订土地承包合同。2003年12月县人民政府对其承包经营的256亩集体土地颁发林权证，2012年，因修建黄河水电工程国家征用了原告名下共计450.98亩土地，补偿款1064万，村委提出只给原告400万元，剩余660余万归村集体。原告不服，认为按照该村分配方案，一亩地留存1000元即37.1万归村集体。争议焦点为该256亩征地补偿款800万如何分配。
【法院认为】：
就马生海夫妇与羊曲村委是否存在承包关系问题，自1997年该夫妇便开始承包撂荒土地，并有土地承包合同、林权证证明，虽然村委认为该宗土地属集体所有，羊曲村并不存在收回和调整承包地的情形，但在马生海耕种的十几年间并未对此提出异议，亦未对《林权证》进行撤销，故该夫妇是合法承包人。就补偿款分配问题，查明的事实可知，村委确定的《分配方案》中要求每亩上交1000元，剩余补偿款归承包人所有，马生海夫妇要求按照分配方案分得补偿款诉讼合法，但土地补偿款归村集体组织所有，应依法在内部分配。
【律师点评】：
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