《行诉解释》第十九条：本条是关于经批准的行政行为引起行政争议案件的被告确定的规定

第十九条：当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。

在行政诉讼中，如果行政相对人就行政机关作出的行政行为存在争议，可以提起行政诉讼。在经过上级机关批准的行政行为中，认定谁为适当的被告?《行诉解释》采取了“外观主义”“形式主义”的原则，当事人如果对相关的行政行为不服，应当以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。所谓“对外发生法律效力的文书”，是指法律文书中对公民法人或者其他组织的权利义务产生了相应的法律效力。所谓“署名的机关”，是指在已经发生对外法律效力的文书上签署的机关的名称，一般应以印章为准，加盖哪个机关的印章，哪个机关就是被告。这样规定比较明确，具有可操作性。

对“经上级行政机关批准的行政行为”中的“批准”应当作广义的理解，既包括经过上级机关正式批准，也包括上级机关同意或者认可，还包括上级机关对下级机关请示的肯定批复等情形。这里有几种情形。一是下级行政机关按照法律、法规、规章等的规定，向上级行政机关请示，经上级行政机关批准后，向行政相对人发出了法律文书，此种情形下该法律文书上署名的是哪个机关，就应以哪个机关为被告。需要明确的是，即使是法律、法规、规章或者其他公开的规范性文件规定下级行政机关作出行政行为时，必须取得上级行政机关的批准，即批准行为是法定的，当事人不服该行为，也不必然以上级行政机关为被告，关键还是看最后公开的法律文书上的署名:如果有上级行政机关，就以其为被告;如果没有，就不能以其为被告，即使知道该行政行为依法应经上级机关批准。这样做一是为了诉讼便利，二是为了减少诉讼阻力。二是下级机关在作出相关行政行为前，向上级行政机关请示，上级行政机关批准了该行政行为。这是属于行政机关的内部请示行为，批准行为不属于人民法院受诉的对象，行政相对人对相关行政行为不服，只能以下级行政机关作为被告起诉。三是如果在下级机关请示上级机关后，在作出行政行为的法律文书上署名的是上级机关，下级行政机关只是具体承办相关事务的机构，没有在法律文书上署名，如果行政相对人对该行为不服，应当以上级行政机关作为被告提起行政诉讼。四是如果上级行政机关在批准相关行政行为后，在发生法律效力的文书上上级行政机关和下级行政机关同时署名，当事人在提起行政诉讼时应当以其作为共同被告。