行政诉讼实务：即将修订的《行政复议法》扩大复议前置的范围，这种做法真的能让行政复议成为化解行政争议的主渠道吗？

昨天跟一个行政复议的同仁聊了一下今年行政复议的工作情况，第一感受就是今年行政复议案件数大幅增加，我们又聊到了《行政复议法（修订案）》，虽然没有找到最新版本，但是通过媒体发布的消息来看，新《行政复议法》将会扩大复议前置范围，新法通过后，行政复议案件数还会进一步增加，大量的行政争议强制当事人必须要申请行政复议，这种做法能否实现“发挥行政复议化解行政争议主渠道的作用”的宏伟目标？今天我们就来聊一聊这个问题。

一、什么是行政复议前置？

行政复议前置（也叫复议前置制度）是指公民、法人或者其他组织对行政行为不服的，不得直接提起行政诉讼，而必须先申请行政复议，对复议决定不服的，才可继续提起行政诉讼。在“复议前置诉讼”中，行政复议成为行政诉讼的前置程序，当事人不得跳过作为前置程序的行政复议而直接提起行政诉讼。

二、行政复议前置主要的情形

复议前置诉讼类型的设定依据是“法律、法规”，包括：法律、行政法规、地方性法规，不包括规章和其他规范性文件。当下，中国设定“复议前置诉讼”的法律和行政法规主要有：

《行政复议法》（2017）第14条：对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。

第30条第1款；公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。

《税收征收管理法》（2015）第88条第1款：纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议;对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。

《海关法》（2021）第64条：纳税义务人同海关发生纳税争议时，应当缴纳税款，并可以依法申请行政复议；对复议决定仍不服的，可以依法向人民法院提起诉讼。'

除了上述规定外，’《商标法》（2019）第34条、第35条第3款、第44条、第45条、第54条；《专利法》（2020）第41条；《反垄断法》（2022）第65条第1款；《集会游行示威法》（2009）第31条； 《外汇管理条例》（2008）第51条；《企业法人登记管理条例》（2019）第31条； 《军品出口管理条例》（2002）第27条：国务院《工伤保险条例》（2010）第55条；国务院《城市居民最低生活保障条例》（1999）第15条；国务院批转《价格违法行为行政处罚规定》（2010）第20条等规定也规定了复议前置的情形。

三、《行政复议法（修订案）》大幅增加行政复议前置范围

目前网上还没有公布《中华人民共和国行政复议法（修订草案三次审议稿）》，参照之前全国人大公布的《中华人民共和国行政复议法（修订草案二次审议稿）》第二十三条：有下列情形之一的，申请人应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以再依法向人民法院提起行政诉讼：（一）对当场作出的行政处罚决定不服；（二）对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服；（三）认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形；（四）法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议的其他情形。我们可以看出即将修订的《行政复议法》增加大量的复议前置情形，行政争议中比较常见的小额罚款以及政府信息公开、投诉举报等履职案件都属于复议前置的情形，这种改变势必会大幅增加行政复议案件数量。从目前公布的数据来看，行政诉讼案件的一审立案数量一直是高于行政复议案件数量，也就是说现在化解行政争议的主渠道是行政诉讼而非行政复议。在这种情况下，专家学者提出增加行政复议前置范围，强制当事人先申请行政复议，这种做法最直接的效果就是行政复议案件数会大幅增加，甚至会超过行政诉讼一审立案数，最起码从案件数量上看行政复议成了化解行政争议的主渠道。这种做法势必会给复议机关以及行政复议的工作人员增加大量的工作压力。

四、复议前置是一把双刃剑，能否减少行政诉讼案件数尚未可知？

根据《行政诉讼法》第44条第1款规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。”当事人对于行政争议不服可以自由选择行政复议或行政诉讼两种不同的救济途径。行政复议和行政诉讼哪个更能化解行政争议，当事人用脚进行投票。而即将修订《行政复议法》改变了这一局面，大量的行政争议强制当事人需要先选择行政复议进行救济，对复议决定不服才能进入行政诉讼程序。这种做法看似可以减少行政诉讼的案件数量，有些行政争议在行政复议阶段就化解了。但根据目前司法部公布的行政复议纠错率仅有15%左右，实质化解行政争议的比例可能会更低，经过行政复议后至少有85%的行政争议还会进入行政诉讼程序，到时候应诉的机关从作出原行政为的机关变成了复议机关和作出原行政行为的机关，法院审查的行政行为，从原行政行为变成了复议决定和原行政行为。在大幅增加复议机关的工作量的同时，法院的工作量并未减少。法院看似减少了15%的行政诉讼案件数量，但剩下的85%的案件会增加两个被告和审查两个行政行为，这样的复议前置依然会需要消耗大量的行政资源和司法资源。

五、与其通过复议前置逼着当事人申请行政复议，不如提高办案质量，吸引当事人申请行政复议

为什么大量的当事人会选择通过行政诉讼而不是行政复议维护自己的合法权益，根源在于行政复议的公信力远低于行政诉讼。很多当事人认为申请完行政复议后不仅不能化解行政争议，反而给自己增加了一个被告，增加行政诉讼起诉的难度。尤其是在2019年行政复议体制改革后，由司法局负责具体办理行政复议案件，司法局对于同级行政机关的监督力度比较有限，行政复议化解行政争议的作用越来越弱。在这种情况下，即将修订的《行政复议法》扩大行政复议前置范围，强行让当事人去申请行政复议，是否能实现行政复议化解行政争议主渠道的作用，让人质疑。个人认为与其让当事人被动的去申请行政复议，不如司法局自己提高行政复议的办案质量，真正做到实质化解行政争议，让当事人心甘情愿的来申请行政复议。

新《行政复议法》呼之欲出，从目前调整的内容来看，国家致力于发挥行政复议化解行政争议主渠道的作用，在这种情况下国家需要更加关注复议机关是否有能力承接这种变化。在修法的同时补齐复议机关的办案人员、办公场所、硬件等配置，让复议机关能保质保量的办理行政复议案件。既然实施复议前置，复议机关就得有能力去化解行政争议，如果复议机关还是“维持会”的状态，那么倒霉的不仅是申请人还有法院，不仅行政诉讼案件数量没有减少，反而会大幅增加法院和法官的工作量。

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