对已经治愈的违法行为无需再次进行修复
-陈某等诉苏州市某区自然资源和规划局不履行法定职责案
【案件基本信息】
1. 裁判书字号
江苏省苏州市中级人民法院(2021)苏05行终127号行政判决书
2.案由:不履行法定职责纠纷
3.当事人
原告(上诉人):陈某、戴甲、戴乙
被告(被上诉人):苏州市某区自然资源和规划局(以下简称某区资规局)
【基本案情】
2002年8月10日，某喷织厂与某村20组签订征(用)土地协议书，约定对所购土地进行征收补偿，该村所在镇人民政府在该协议书上盖章鉴证。2003年5月11日，某喷织厂向原某市国土资源局(现为某区资规局)提出补办用地手续申请。2003年6月30日，原某市国土资源局根据当时的政策规定在政府审定后作出《关于某喷织厂补办征用土地的批复》，同意补办手续并将该地块出让给某喷织厂;同日双方签订《国有土地使用权出让合同》，后于2006年8月办理涉案土地的土地登记。在补办手续过程中，原某市国土资源局对某喷织厂此前的违法用地行为进行了处罚，某喷织厂也缴纳了相关罚款。
某村20组村民于2006年1月25日共同签署了《某村20组土地使用情况备忘录》，并于2007年10月27日共同签署了协议。该备忘录和协议载明:该组所有土地均被征用或者租用，由某村村委会同意办理征用和出租:该组全部参加“土地换保障”，按照有关政策到龄人员 100%享受“土保”。
陈某、戴甲、戴乙于2020年4月25日向某区资规局提交“土地违法行为查处申请书”，某区资规局于2020年5月7日作出《关于陈某等“土地违法行为查处申请书”的回复》，称经核查，某村村委会并不存在违法出让所涉地块的情形，也不存在所涉地块未办理征地手续的情形。
陈某，载甲，戴乙认为，该土地办理土地出让的手续没有村民或者村民代表同意，某区资规局未履行法定的查处职责，作出的回复缺乏事实及法律依据。因此，请求法院判决撒销某区责规局于2020年5月7日作出《关于陈某等“土地违法行为查处申请书”的回复》，判令被告履行对某村及有关人员违法出让案涉土地的行为进行查处的法定职责、履行对案涉土地未办理征地手续的违法行为进行查处的法定职责，并将查处结果书面告知。
某区资规局认为，其作出案涉回复事实清梦、证据确实充分。2003年6月30日，原某市国土资源局根据当时的政策规定在政府审定后同意补办手续并将该地块出让给某喷织厂，在补办手续过程中，原某市国土资源局已经对某喷织厂的违法用地行为进行了处罚。某村20组村民于2006年1月25日共同签署了《某村20组土地使用情况备忘录》，陈某等人从2004年1月开始参加征地“土保'，且已经享受“土保持遇”:某区资规局作出的案涉答复程序合法、适用依据正确。
【案件焦点】
1.原告是否具有行政诉讼原告主体资格；2.被告作出的答复行为是否合法。
【法院裁判要旨】
江苏省苏州市吴江区人民法院经审理认为:原告作为案涉土地原所在组的成员，依法具有要求行政机关履行对相关自然资源违法行为进行查处法定职责的权利。2002年8月10日，某村20组与某喷织厂签订征(使)用土地协议书。虽然有当地镇政府的盖章鉴证，但村委会和镇政府均非法定的土地出让部门，无权签订土地出让协议书，此次出让属于未批先用的违法行为。2003年6月30日，原某市国土资源局根据当时的政策同意补办手续;同日双方签订《国有土地使用权出让合同》，于2006年8月办理涉案土地的土地登记。2006 年8月，某喷织厂缴纳了违法用地的罚款4862 元。因此，在案外企业存在未批先用的情形后，被告补办了征用土地手续、土地登记，对案外企业进行了处罚，已经对违法行为进行了治愈。投诉人要求再对其进行查处，行政机关已无再次作为的义务。
江苏省苏州市吴江区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决:
驳回陈某、戴甲、戴乙的诉讼请求。
原告不服，提起上诉。江苏省苏州市中级人民法院经审理认为:某村20组的部分土地历史上确实存在未批先用的违法情形，但案涉土地的用地单位已补办用地手续申请。原某市国土资源局已与某喷织厂签订《国有土地使用权出让合同》。在处理上述违法用地补办征用手续的过程中，原某市国土资源局已经对某喷织厂的违法用地行为进行了处罚，该厂也于2006年缴纳了违法用地的罚款。因此，陈某、戴甲、戴乙投诉所反映的违法用地行为已经经过了相应的行政处罚，并且违法用地状态已经通过补办征用手续和出让手续后得到纠正。某区资规局根据核查的情况，向陈某、戴甲、戴乙作出《关于陈某等“土地违法行为查处申请书”的回复》，并无不当。
江苏省苏州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下:
驳回上诉，维持一审判决。
【法官后语】
一个合法的行政行为必须同时符合以下要件:在作出行政行为时行政机关有权进行处理，符合管辖权、形式和程序的规定，还必须有相应的事实和法律依据。欠缺以上任何一个要件都可能构成行政行为的违法。但是否只要违法，相关行政行为就要一概撒销或者确认违法或者无效呢?行政行为不仅涉及相对人的个人利益，还涉及公共利益。因此，当行政行为存在一定的瑕疵，但又对当事人的实体权利不产生实际影响时，没必要一概撒销并重作，而可以通过一定的方式消除其违法性，使其不再成为违法行为，这就是行政法上所说的违法行政行为的治愈。
本案中，行政机关能否采取相关行为对违法进行治愈、采取的行为是否已经构成治愈、行政机关应否重作行政行为就成了诉争焦点。一种观点认为，应当采取严格的法治标准，行政行为一旦作出就不能治愈，就应当确认违法，允许治愈是纵容行政机关乱作为;另一种观点认为，应当允许行政机关对轻微违法的行政行为进行治愈，对于已经治愈的行政行为应视为合法行为，这样有利于解决行政争议，有利于节约行政和司法资源，促使行政机关依法行政。当事人要求行政机关再次作为的，法院应当不予支持。笔者基本同意第二种观点，理由如下:
1.允许行政行为进行治愈是由行政行为的本质决定的
行政法的重要价值是公共利益，在个人利益和公共利益发生冲突时，行政法往往更重视保护公共利益，这在《中华人民共和国行政诉论法》第七十四条第一款第一项的规定可以清楚看出。在撤销行政行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，法院一般判决确认违法，但不撤销行政行为，也就是让被确认违法的行政行为继续保持法律效力。在一定的条件下，追加、补充等方式使得违法行为欠缺的合法要件得以完备，从而消除行政行为的违法性。行政机关可以通过自我治愈使得违法的行政行为继续保持法律效力。对于行政机关已经在行政程序中对违法情形进行治愈的，法院不需要判决其再次作为。
2.允许行政行为进行治愈符合行政诉讼法的立法宗旨，有利于保护法律的安定性
行政诉讼在监督行政机关依法行使职权和保护公民、法人和其他组织的合法权益的同时还应当以解决行政争议为重要价值取向。基于行政法的一般理念，行政执法的首要目的是效率，行政诉讼的首要目的是公正。因此，当行政行为程序违法时，只要不是违反法定程序，且对当事人的实体权利没有实质影响，就没有必要撤销并重作行政行为。而是可以通过一定的方法来消除其违法性，使其转变成合法行为。这样既可以提高行政效率，也可以节约司法资源，使得社会资源得到优化配置。如果严格按照行政法治的原则，即使有轻微违法也要撤销重做，必然会使得相关程序变得更加拖沓，社会成本大大增加。法的安定性是民众对社会生活一致性、连续性和确定性的要求在法律上的体现。如果仅仅因为程序上的轻微违法就导致实体上合法的行政行为被撤销，使得相关的行政程序再走一遍然后作出与原来结果基本相同的行政行为，这在降低行政效率的同时也损害了法的安定性。
3.允许行政行为进行治愈不会因此使得行政机关乱作为
从行政效率和效益的角度出发，行政机关撤销有瑕疵的行政行为应当采取审慎的态度，只有在该行政行为的瑕疵严重违反法定程序且足以影响到实质处理结果的时候才应采用撤销的方式进行纠错。行政机关在行政执法中存在行政程序瑕疵，法院在审理过程中发现行政机关已经对程序瑕疵进行治愈的，可以在文书中对相关瑕疵予以指正，亦可在案件生效后向相关行政机关发送司法建议促使其依法整改，但不需要撤销行政行为，让其重新再走程序。允许行政机关对违法程序进行治愈，并不一定会引起行政机关乱作为。
编写人:江苏省苏州市吴江区人民法院 秦绪栋
来源：中国裁判文书网， 法言华语微信公众号
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