作者：张鸽（上海普世万联律师事务所律师）
2023年9月1日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第五次会议修订通过《中华人民共和国行政复议法》（下称“新《行政复议法》”），自2024年1月1日起施行。本次是1999年《行政复议法》颁布实施24年后的首次全面的修订。在2023年的岁末，期待新修订的《中华人民共和国行政复议法》的施行，本文将就行政机关和行政相对方要注意的十点变化展开论述。
一、修订背景和意义
在行政纠纷解决机制中，作为与诉讼、信访并行的“三驾马车”之一，行政复议制度更加“方便、快捷、成本低廉”，理应成为行政相对人首选的救济途径。然而“自1999年至2021年，全国各级行政复议机关共办理行政复议案件295.3万件，平均每年办理13.4万件。1999年至2017年，全国各级人民法院受理一审行政案件337.8万件，平均每年受理15.3万件，国家信访局2019年至2021年受理信访案件2010万件，平均每年受理670万件。”[1]从数据上可知，行政复议程序作为化解行政争议“主渠道”的作用和地位远未得到充分发挥。
全国人大常委会法工委行政法室主任梁鹰回答记者提问时，谈到了本次修订《行政复议法》的意义：“修订行政复议法，强化行政复议吸纳和化解行政争议的能力，发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，对于创新有效预防和化解社会矛盾体制，完善多元化纠纷解决机制，提升社会治理效能具有十分重要的意义。修订行政复议法，构建统一、科学的行政复议体制，完善规范、高效的行政复议工作机制，充分发挥行政复议监督依法行政的制度目标，是推进国家治理体系和治理能力现代化，深入推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设的有力法治保障。”[2]
二、解读十点变化
（一）扩大行政复议范围
新《行政复议法》扩大了行政复议的受案范围，增加下列情形：一是对行政机关作出的赔偿决定或者不予赔偿决定不服；二是对行政机关作出的不予受理工伤认定申请决定或者工伤认定结论不服；三是认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议；四是认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益。
行政机关：行政复议范围的扩大，对行政机关来说意味着工作量的激增和工作内容的新挑战。建议行政复议机构要尽快组建匹配未来工作量的行政复议审查团队，加强内部业务培训以提高工作人员的专业知识，同时建立完善的案件管理系统，便于内部学习同时避免“同案不同审”。
行政相对方：新《行政复议法》在第十一条规定了行政复议的受理范围，同时也在第十二条规定了行政复议的负面清单，有助于行政相对方了解行政复议的范围，拓展了行政相对方的维权渠道。
法条链接：新《行政复议法》第十一条和第十二条
（二）扩大行政复议前置范围
新《行政复议法》第二十三条明确了五种复议前置的案件。对复议前置案件，应先申请复议，不服后方能起诉。除了自然资源确权案件复议前置是对原有规定的延续，本次修订另外新增了四种情形作为复议前置的范围，分别是当场作出的行政处罚决定不服、认为行政机关不履行法定职责、申请政府信息公开行政机关不予公开及法律、行政法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议的其他情形。
行政机关：对法定复议前置的案件，行政机关在2024年1月1日以后作出相应的行政行为时，应当告知公民、法人或者其他组织先向行政复议机关申请行政复议。如执法机关当场作出的《行政处罚决定书》、《行政机关履职答复书》以及以“不予公开”答复的《信息公开答复告知书》，在行政诉讼和行政复议的权利告知部分要及时进行更新。预计2024年开始，有关信息公开案件及履责类案件的复议收案量将可能会大幅增长，目前各行政复议局从事行政复议审理工作的人员数量和审理人员的专业经验方面是否能满足新的《行政复议法》的要求，是政府亟待解决的一个课题。
行政相对方：对于复议前置的案件，行政相对方维权时，应当先申请行政复议程序，再去人民法院启动行政诉讼立案程序。
笔者有两处疑问：1、对于申请政府信息公开行政机关“不予公开”的案件，实行复议前置，此处的“不予公开”如何理解？是指狭义的“不予公开”答复，如《中华人民共和国政府信息公开条例》的第14、15和16条所规定的以国家秘密等、内部事务信息、过程性信息、行政执法案卷信息及涉及对第三方合法权益造成损害的政府信息等理由不予公开的答复，还是是指广义的未向申请人依申请公开或主动公开其申请的材料之外的的所有类型的信息公开答复。2、对于部分公开部分不公开的信息公开答复类型，是否需要复议前置。上述问题，建议相关部门予以明确。
法条链接：新《行政复议法》第二十三条
（三）新《行政复议法 》从法律上确立了行政复议调解制度
《行政复议法实施条例》第五十条规定了自由裁量和行政赔偿行政补偿案件可以适用调解，而新的《行政复议法》第五条规定，行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。行政复议调解制度全面推行。新《行政复议法》同时也明确了调解应当遵循的原则，即合法、自愿原则、不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益原则及不违反法律、法规的强制性规定原则。
行政机关：长期以来，由于许多行政争议未实质性化解，行政诉讼面临“案结事不了”、“程序空转”、涉诉信访突出等问题，群众反映强烈。因此，近年来无论是法院还是行政复议机构，都较为重视案件的调解和矛盾的实质化解。
行政相对方：如果可以在行政复议阶段，调解机制被有效调动，在合法、自愿的基础上，充分让申请人和被申请人表达案件背后的真实诉求，利用行政复议的快捷和成本低廉的优点，可早日解决纠纷减少诉累。
法条链接：新《行政复议法》第五条
（四）完善行政复议审理程序，增设简易程序
新的《行政复议法》第五十三条、第五十四条增设了简易程序，适用对象为：对事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的当场作出行政行为案件、警告、通报批评案件、涉案金额为3000元以下案件、政府信息公开案件以及各方当事人同意适用简易程序审理的案件。复议机关应当自受理之日起30日内作出复议决定，且可以采取书面审理。
简易程序，对一些关系明确争议不大或者涉案金额较小的案件，从制度方面设计了繁简分流程序，将行政复议程序类型化，有利于高效快捷地化解此类行政争议。
行政机关：适用简易程序审理的行政复议案件，行政复议机构应当自注意受理期限、行政复议申请书副本发送期限以及30日的审理期等法定期限，避免程序超期违法。
行政相对人：当事人可利用简易程序速决（受理之日起30日内作出复议决定）的特点，主动协商选择行政复议简易程序，早日化解矛盾和纠纷。
法条链接：新《行政复议法》第五十三条、第五十四条
（五）完善行政复议审理程序，进一步规范普通程序
司法部行政复议与应诉局局长周院生在《认真贯彻实施新修订的行政复议法全面提升新时代行政复议工作水平》一文中写道“建立健全普通程序中的听取意见、听证等审理程序，将传统的“书面审理”转化为“开门办案”，使公平正义对于人民群众而言更加可见、可感、可享”[3]。普通程序的重大变化如下：
1、普通程序应当听取当事人的意见
现行《行政复议法》规定，行政复议原则上采取书面审查方式，必要时可以听取各方意见。新《行政复议法》第四十九条规定，适用普通程序审理的复议案件，应当当面或者通过互联网、电话等方式听取当事人的意见，因当事人原因不能听取的，方可书面审理。
行政机关：行政复议程序之所以经常被吐糟的很重要的原因之一是原有程序原则上以书面审为主，不少行政复议机关没有很好的听取申请人的意见，对案件的审查很难从实质上化解争议和矛盾。随着新《行政复议法》对调解程序的全面推行，听取当事人的意见成为了必要。从2024年1月1日起，听取当事人的意见成为行政复议案件办理程序中的法定程序（简易程序除外），行政复议机关应尽量避免未听取当事人意见而导致行政复议程序违法情况的出现。
行政相对方：新《行政复议法》既推行调解程序又引入听取当事人的意见作为法定程序，对申请行政复议的行政相对方，均是利好。
法条链接：新《行政复议法》第四十九条
2、增加听证程序
新《行政复议法》明确，审理重大、疑难、复杂案件，行政复议机构应当组织听证。行政复议机构认为有必要听证，或者申请人请求听证的，行政复议机构可以组织听证。
行政机关：行政复议机构要注意审理重大、疑难、复杂的行政复议案件时，对当事人的听证权的告知和组织听证会的各项程序的规范性。同时，建议相关部门进一步明确适用听证的“重大、疑难、复杂案件”的标准。
行政相对方：当事人可及时申请听证。如果利用好听证程序，又多了一次与行政机关沟通的机会。
法条链接：新《行政复议法》第五十条
3、确立咨询型行政复议委员会制度
新《行政复议法》规定，县级以上各级人民政府应当建立相关政府部门、专家、学者等参与的行政复议委员会，对于案情重大、疑难、复杂；专业性、技术性较强；本法第二十四条第二款规定的行政复议案件以及行政复议机构认为有必要的案件，应当提请行政复议委员会提出咨询意见。提请行政复议委员会提出咨询意见的行政复议案件，行政复议机关应当将咨询意见作为作出行政复议决定的重要参考依据。
行政机关：行政复议机构要尽快组建自己的行政复议委员会作为自己的“智囊”，对于新的《复议法》第五十二条规定的四种情形的案件，提请行政复议委员会提出咨询意见成为了法定程序。
行政相对方：当事人在诉讼程序中，假如提起了撤销行政复议机关作出的行政复议决定时（涉及上述第五十二条规定的四种情形的案件），也可以重点审查案件是否提请行政复议委员会提出咨询意见，并将咨询意见作为作出行政复议决定的重要参考依据。
法条链接：新《行政复议法》第五十二条、第六十一条
（六）完善行政复议附带审查制度
行政复议附带审查，是指当事人在申请行政复议的同时，可以对行政行为所依据的规范性文件提出附带审查申请。现行《行政复议法》第7条主要规定了行政复议附带审查的文件的范围，对提起附带审查规范性文件的程序及行政复议机关的审查程序缺乏实操性规定。新《行政复议法》在第四章设置“政复议附带审查”专节，完善了行政复议附带审查规范性文件的具体程序。
行政机关：在制发规范性文件时，要更加谨慎。根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》要严格制发程序，必须严格依照法定程序制发，重要的行政规范性文件要严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等程序。如果制发该规范性文件被列为区级的重大行政决策事项，还要遵守《上海市重大行政决策程序规定》等文件的相关要求。
行政相对方：当事人在申请行政复议的同时，可以同时对行政行为所依据的法定范围的规范性文件提出附带审查，又多了一个抓手。
法条链接：新《行政复议法》第十三条、第五十六、第五十七和第五十八条
（七）允许申请人复制案卷材料
新的《行政复议法》规定，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或者可能危及国家安全、公共安全、社会稳定的情形外，申请人、第三人及其委托代理人可以按照规定查阅、复制被申请人提出的书面答复、作出行政行为的证据、依据和其他有关材料，行政复议机构应当同意。
虽然相对现行《行政复议法》，仅仅增加了“复制”二字，但对申请人来说，意义非常，值得肯定。实践中，有些行政复议机关只允许申请人眼看、手抄有关证据材料，而不允许复制，导致申请人对证据材料无法掌握进而影响维权。允许申请人复制证据材料，有利于申请人更快更全了解案件事实，发挥行政复议制度便民为民的制度优势。
行政机关：法律规定，申请人可以按照规定查阅、复制被申请人提出的书面答复、作出行政行为的证据、依据和其他有关材料，行政复议机构应当同意。对于行政机关来说，便民了申请人，当然会增加一些的工作量和成本。期待行政复议机构后续设置的“可以按照规定”的门槛儿不要过高，真正发挥行政复议制度的优势。
行政相对方：对于行政复议申请人和代理律师来说，如果行政复议卷宗可以复制制度确实落实的话，是重大利好，在行政复议阶段就可以获取到案卷的全部卷宗，对于行政复议案件维权起到了至关重要的作用，而且还可以为后续行政诉讼提供更为翔实的案件资料。
法条链接：新《行政复议法》第四十七条
（八）健全行政复议证据规则
新《行政复议法》第四十三条到第四十六条增加了行政复议证据规定，明确了行政复议的证据类型；规定了申请人、被申请人的举证责任；增加了行政复议机关的调查取证权；对行政复议机构工作人员调查取证的相关要求也作出明确规定。
行政机关：法律赋予了行政复议机关的调查权，但相应的配套是否到位也直接影响了办案的效率。如配备调查证据的公务车辆、合理的办案津贴、制定取证经费及差旅报销的流程及等。
行政相对方：利用好行政复议机关的调查取证程序，在无法取得证据时，可以积极申请行政复议机关的调查取证，或可为行政复议申请获取有利证据。
法条链接：新《行政复议法》第四十三条-第四十六条
（九）强化行政复议决定的执行监督力度
新《行政复议法》，在强化行政复议决定的执行监督力度方面可圈可点，主要有如下几方面：
1、对于被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定书、调解书、意见书的行为，规定了相应法律责任。
2、对于申请人、第三人逾期不起诉又不履行行政复议决定书、调解书等法律文书时，根据不同的决定类型，分别由有关机关强制执行。
3、增设复议决定书的公开和抄告制度。新的《行政复议法》规定，按照国家有关规定将行政复议决定书向社会公开。县级以上地方各级人民政府办理以本级人民政府工作部门为被申请人的行政复议案件，应当将发生法律效力的行政复议决定书、意见书同时抄告被申请人的上一级主管部门。
行政机关：法律法规上关于行政复议决定的执行监督力度的加大，无疑给行政机关的履职提出了更高的要求。无论对行政复议机构来说还是各个政府及委办局来说，在履职的透明性、行政复议的上级监督制度方面，新《行政复议法》给出了答案。
行政相对方：行政复议决定书后续如果向社会公开，对于行政相对方提起行政复议申请，可以起到很好的指导作用。
法条链接：新《行政复议法》第七十七、第七十八、第七十九和第八十三条
（十）优化行政复议管辖体制
《行政复议法》修订前，行政复议体制改革已先行。现行的《行政复议法》规定，对县级以上地方政府工作部门的行政行为不服，可以向该部门的本级人民政府或向上一级主管部门申请行政复议。同级政府与上级职能部门均承担复议职责，不利于复议审查标准的统一，客观上造成了“同案不同审”的局面。
2020年2月5日，中央全面依法治国委员会第三次会议通过了《行政复议体制改革方案》，其主要目标是将各部门复议职权整合到本级政府行政复议机构，推动“案统一管”“案统一办”。除实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关外，县级以上一级人民政府，均由本级人民政府统一行使行政复议职责。大多数省份陆陆续续已改革到位。本次修法，也是从法律层面确认了行政复议管辖体制即由县级以上地方人民政府统一行使，同时保留实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关的特殊情形，相应调整国务院部门的管辖权限，并对有关派出机构作出灵活规定。
行政机关：自2024年1月1日起，行政机关的各类履职答复、行政处罚决定告知文书以及信息公开答复告知文书，要注意核检告知的行政复议机关是否准确。
行政相对方：行政相对方维权时，也注意向正确的复议机关提起复议，以免维权超法定期限。
法条链接：新《行政复议法》第二十四、第二十七条和第二十八条
此外，新《行政复议法》对行政复议的决定方式进行了大幅修改，将变更决定、撤销决定和确认违法决定的适用规则进行明确细化，在行政复议渠道的便民化方面也做了不少修订，由于篇幅所限，在此不再展开。
三、结语
希望在新《行政复议法》拉动下，行政复议制度可以和诉讼、信访三驾马车并驾齐驱，真正发挥化解行政争议“主渠道”的作用，这需要社会各界的努力。
【注释】：
[1]：《姜明安 | 建构和完善兼具解纷、救济和监督优势的行政复议制度》（来源：《法学杂志》2023年第4期“专题：行政复议法的完善）；
[2]：《全国人大常委会法工委行政法室主任梁鹰解读《行政复议法》修订》（来源：人民法院报微信公众号）
[3]：司法部行政复议与应诉局局长周院生：《认真贯彻实施新修订的行政复议法 全面提升新时代行政复议工作水平》
【参考文献】：
[1]：自然资源部法规司司长 魏莉华：《新<行政复议法>的十大亮点》
[2]：司法部行政复议与应诉局局长周院生：《认真贯彻实施新修订的行政复议法 全面提升新时代行政复议工作水平》
[3]：《全国人大常委会法工委行政法室主任梁鹰解读《行政复议法》修订》（来源：人民法院报微信公众号）
[4]：《人民法院报：新修订的行政复议法有哪些特点和亮点？》
联系客服
