作者：刘守君（高级经济师，中国注册房地产估价师，中国注册房地产经纪人，乐山市首批学术和技术带头人，不动产登记研究自由撰稿人）
摘自：《不动产登记原理与实务》第一章第三节
关于不动产登记的性质，有观点认为不动产登记是民事行为，也有观点认为不动产登记是行政许可行为，还有观点认为不动产登记是行政确认行为。不动产登记究竟是什么行为？
1. 不动产登记不是民事行为
从前述不动产登记的定义可知，不动产登记记载的主要内容是不动产物权，不动产物权是当事人享有的民事权利，那么，不动产登记是否是民事行为呢？据笔者查询，法律没有关于民事行为的规定，笔者根据自己对民法的研习体会认为，民事行为是指平等的民事主体在参与民事活动时实施的产生特定法律结果的行为。但是，《不动产登记暂行条例》第六条规定，国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。据此可知，在国家层面，由国土资源部（即现时的自然资源部）负责指导、监督全国的不动产登记工作。在地方层面，由县级以上人民政府在本行政区域内确定一个不动产登记机构，具体负责本行政区域内的不动产登记工作。一般情形下，县级以上人民政府确定其自然资源管理机关为本行政区域内的不动产登记机构。质言之，不动产登记是由作为县级以上人民政府组成部门的行政机关根据法定职权实施的行为。换言之，不动产登记不是登记机构参与民事活动时实施的行为，即不动产登记不是民事行为。那么，不动产登记是否是行政许可行为呢？
2. 不动产登记不是行政许可行为
行政行为是指行政机关行使行政职权作出的直接产生法律效果的行为。据此可知，如前所述，一般情形下，负责本行政区域内的不动产登记是县级以上人民政府自然资源管理机关的职权，且县级以上人民政府自然资源管理机关是本行政区域内唯一的不动产登记机构，不动产登记机构实施不动产登记的目的：一是使非基于法律行为设立、变更、转移和消灭的不动产物权和其他法定事项，通过登记簿的记载，向不特定的社会公众公示该不动产物权和其他法定事项的设立、变更、转移和消灭情况；二是使基于法律行为设立、变更、转移和消灭的不动产物权和其他法定事项通过登记簿的记载产生法律上的效果，同时，通过登记簿的记载，向不特定的社会公众公示该不动产物权和其他法定事项的设立、变更、转移和消灭情况。因此，不动产登记是一种行政行为。行政行为中的行政许可是最常见最普遍的行政行为之一，那么不动产登记是行政许可行为吗？
按《行政许可法》第二条规定，行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。质言之，行政许可的结果是使作为行政相对人的公民、法人或者其他组织获得其申请的从事特定活动的权利或资格。不动产登记的结果却是使作为行政相对人的自然人、法人和非法人组织设立、变更、转移和消灭的不动产物权和其他法定事项产生法律效力。据此可知，行政许可的结果与不动产登记的结果大相径庭，不动产登记不是行政许可行为。那么，不动产登记属于何种行政行为呢？笔者认为，不动产登记属于行政确认行为。
3. 不动产登记是行政确认行为
行政确认是行政机关对相对人的法律地位、法律关系或者有关法律事实进行甄别、认定、证明并予以宣告的具体行政行为。具体行政行为指行政机关及工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或个人在行政管理过程中，依法行使行政职权针对特定人就特定事项所实施的影响相对人权利义务的一次性法律行为。法定的不动产登记机构，根据其收取的登记申请材料及履行实地查看不动产、询问申请人等不动产登记职责时获取的材料、信息，进行综合查验，对当事人的不动产登记申请是否满足登记要求，是否准予登记予以确认。对满足登记要求的不动产登记申请，将其申请登记的设立、变更、转移和消灭的不动产物权和其他法定事项记载在登记簿上，予以公示，使其产生相应的法律结果，且不动产登记是自记载于登记簿上时起终结的一次性行为。因此，不动产登记属于行政确认行为。那么，不动产登记是否确认不动产物权的归属呢？
4. 不动产登记与确权行为
《土地管理法》第十四条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”据此可知，其中的“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”和“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”表明：当事人对土地所有权和使用权产生争议且无法协商解决时，可以通过人民政府的处理确认土地所有权和使用权的归属，人民政府确认土地所有权和使用权的归属后，当事人不服的，可以请求人民法院判决确认土地所有权和使用权的归属，或请求人民法院撤销人民政府的确认决定的，由人民政府重新确认土地所有权和使用权的归属。概言之，土地所有权和使用权归属的确认权由人民政府和人民法院行使，作为人民政府职能部门的不动产登记机构无权确认土地所有权和使用权的归属。申言之，不动产权属的确认属于人民政府和人民法院的职责，不动产登记机构作为人民政府的职能部门行使的是不动产物权和其他法定事项的记载行为，即不动产确权行为与不动产记载行为是两种不同的行为。概言之，不动产登记不是不动产权属确认行为，换言之，作为行政确认行为的不动产登记不对不动产物权的归属作确认，即不动产登记不确权。
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