不动产登记历史遗留问题典型案例分析及解决思路探讨——以无锡市为例

随着不动产统一登记改革的不断深入，因相关管理环节不规范、不衔接、不到位等原因产生的历史遗留问题日渐凸显，成为企业、群众办理不动产登记的堵点、痛点、难点。2020年，江苏省自然资源厅下发《江苏省自然资源厅关于开展涉及群众办证的历史遗留问题清理专项行动的通知》（苏自然资函〔2020〕331号），要求全面排查、定期上报、统一入库、集中清理，取得了良好的社会效果。2021年，自然资源部发布1号文件要求加快化解国有土地上已经出售的城镇住宅的历史遗留问题。全面清理不动产登记历史遗留问题，既是政策要求，亦是民心所向。

2023年《全国不动产登记实务研究》

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本文以无锡市为例，以一则历史遗留案例为开篇，阐述当前不动产登记领域的历史遗留问题产生原因、问题集中区域及解决思路等，以期为其他城市解决同类问题提供有效参考。一、“新农村建设住房”典型案例分析根据《江苏省自然资源厅办公室关于开展不动产登记历史遗留问题处理优秀案例评选的通知》（苏自然资办发〔2020〕27号）要求，无锡市不动产登记中心（以下简称“中心”）挑选了一则具有指导性意义的案例上报并成功当选全省优秀案例向各地推广，以下为该案例详细情况。1.案例情况无锡市某街道于1998年建造了某花苑一期、二期“新农村建设”住房，项目用地经市政府批准拨用，并取得了国有划拨土地使用证。该街道共计建设房屋551套，其中393套房屋用于安置建桥匝道项目和某小区建设腾地项目的拆迁居民，158套违规按商品房对外出售。因建设单位违规出售导致土地建设用途无法定性，再加上当时安置程序不完善，没有建立现在的拆迁安置清册可以作为不动产登记依据，原安置人去世导致安置人资格难以确定等一系列问题，使得该小区居民20年无法办理产权证，引发后续子女上学、权属继承、抵押融资等一系列民生问题。2.解决路径“新农村建设”住房项目，作为拆迁安置房的前身，是无锡市在20世纪90年代推进城市化建设进程中的政策性项目，具有一定的特殊性。为了解决这一历史遗留问题，工作人员多次深入街道开展调研，会同街道对某花苑一、二期的房屋、土地等权属来源进行全面系统性的调查摸底工作，搜集整理相关立项批文、建设用地许可证、建设工程规划许可证、综合验收手续、土地使用权证、测绘成果等材料。针对“办证难”问题，同街道一起分析情况、梳理解决办法，同时就调研情况及处理建议上报市局。在征询区政府意见后，市局作出批示，对合法拆迁安置的393套房屋按拆迁安置房办理，由属地街道、社区在对拆迁安置资格核查确认的基础上出具相关承诺（附相关拆迁安置证明材料）作为确权依据，依法依规完善不动产登记。在收到相关批复意见后，中心又主动与区政府及街道对接、协调，300多户居民的办证难题得到妥善解决。对于剩余的158套违规对外出售的房屋，将按照先易后难的处理原则，在分批先行解决合法拆迁安置的房屋办证问题基础上，进一步与属地街道加强沟通协调，同时充分尊重产权人意愿，争取早日研究制定相关政策并妥善解决问题。3.难点分析该案例解决的难点在于作为登记确权依据的拆迁安置资格如何核查确认。2002年，无锡市政府出台了《关于加强市区城市建设征地房屋拆迁安置房建设管理的意见》，新建拆迁房安置人资格是由住建部门作为主体把关，通过建立拆迁安置清册来作为不动产登记依据。新农村建设项目建成早，相关立项、规划、验收等手续均未纳入拆迁安置房体系管理，且时间跨度大，因原权人死亡发生继承或私下转让导致安置人员前后变化大，住建部门无法按现行制度建立相应的安置清单，不动产确权存在一定难度。因此，本着“谁建设，谁负责”的原则，由属地街道、社区核实拆迁安置资格并出具书面承诺，再加上拆迁安置证明材料合证，以此作为登记依据。4.产生的影响某花苑小区办证问题的解决路径对于处理此类历史遗留问题具有很好的借鉴意义。该案例解决后，中心以党支部联建为契机，通过实地调研、座谈交流等方式，对市区范围内新农村建设住房开展了详细调查，全面摸清底数，统一政策口径，一并协调处理，推动问题解决。二、不动产登记历史遗留问题成因分析及类型分布1.成因分析以上述案例为代表的历史遗留问题的产生，往往有其特定的历史背景，当时代发展进步，很多以前的观念、做法很可能与新时期格格不入，于是便产生了种种历史遗留问题。分析其主要原因大致包含：一是用地手续不全或未经有权部门批准改变土地用途、用地性质或规划条件，补办出让及相关税费未缴清；二是由于规划、质量、消防等原因验收不合格；三是统一登记实施前，原土地、房屋分散登记造成相当数量的房地权利人不一致、权利性质、范围相互矛盾；四是拆迁安置户在申请不动产登记过程中，由于被拆迁人死亡、安置位置约定不明确，且没有缴纳税费等；五是开发建设单位违规违约、企业注销、法定代表人失联等；六是房改房等政策性住房建设审批手续不全等。2.无锡不动产登记历史遗留问题类型分布经系列摸底排查工作，无锡目前因历史遗留问题导致企业、群众无法办理不动产登记的，除了本文开篇所述用地手续不完善的案例，主要还有以下几类：（附实例）一是购房基础资料欠缺。黄先生于上世纪90年代购置了某小区一套房产，一直未办产权证,现其持建设单位盖章的住房分配通知单及房款收据等材料来申请登记，但无法提供该房屋在其名下的购房合同。由于该房屋建成年代久远等历史原因，黄先生提供的书证材料与现行的收件要求不符，若按照现在的规定为其办理登记难度较大。经调查发现，该房屋的开发建设单位几经变更后处于注销状态，根据《江苏省不动产登记条例》第28条规定，在受理了黄先生的登记申请后对登记情况进行了公告，公告期满无异议后，为黄先生办理了登记。二是房、地权利归属不一。市区一老旧小区房屋于1993年纳入危旧房改造范围内，应予以拆除。2003年被列入文物保护单位，并经规划部门确认保留不予拆除。但房屋对应的土地使用权已收归国有，后供地于开发公司用于新小区建设，属全体业主共同所有。不动产统一登记后，该房屋原权利人死亡，继承人申请办理继承转移登记时因该房、地权属不一致，无法办理登记手续。经与开发公司协调，同意按照该房屋占地范围确认对应的土地使用权归继承人所有，使用权类型为划拨。并在小区内予以公告。公告期内无异议后，予以办理不动产继承转移登记。三是竣工验收手续不完善。某一妇联项目由原某单位代建，2010年5月交付使用。由于种种原因该项目未组织综合验收，基建手续不齐全，导致该机构无法办理权证。经市政府牵头汇集相关单位，由建设单位聘请有资质的房屋安全鉴定机构进行质量鉴定后出具鉴定报告，并经住建部门审核备案，作为房屋质量、安全鉴定的依据。就该问题的处理办法形成了政府会议纪要，可作为今后处理类似案例的依据。四是开发企业移交接管材料不齐全。权利人通过房改形式向住建部门申请购买某房，但在办理不动产登记时发现，登记簿上该房为某开发公司所有。经了解，该房确为某开发公司所有，但若干年前产权已移交住建部门进行管理，租赁户的租金也是均交至住建部门，但由于历史原因，该房移交的证明材料已无从查找。鉴于情况特殊，与住建部门及某开发公司取得联系。本着尊重事实的角度出发，由住建部门与某开发公司共同出具情况说明，由住建部门作为接管产权方出售该房改房并负责该房改房的登记办证问题，后在取得相关材料后为权利人办理了登记。三、不动产登记历史遗留问题解决思路1.注重提升思想认识，“拉网式”全面排查无锡把解决历史遗留问题作为为民服务的总攻项目、破解工作难题的总攻方向、展示部门形象的总攻目标。全市不动产登记系统深入贯彻落实江苏省自然资源厅开展历史遗留问题清理专项行动的相关要求，学习领会《南京市局以“十个一”工作网 强势推动数百个不动产登记历史遗留问题系统化处理》文件要领，吸收借鉴其化解办证难题的经验做法。此外，市局印发《无锡市不动产历史遗留问题清理专项行动实施方案》（锡自然资规发〔2020〕191号）以及《关于做好涉及企业办证和不动产登记历史遗留问题专题汇报有关事项的通知》等系列文件，要求各部门严格按照工作步骤、高质量完成不动产登记历史遗留问题的清理，务求取得工作实效。全市各登记中心拧成一股绳，设立联络员，全面搜集窗口受理、信访接访、投诉举报以及96510服务热线、12345来电来访等多种渠道反馈的历史遗留问题线索，拉网式、地毯式排查，及时记录、汇总、整理、分类，排出解决问题所涉环节和部门，分析研判提出基本解决意见。2.部门联动协同推进，逐级会审、一事一议根据历史遗留问题产生的原因、解决问题需涉及到的层级等，建立“分局（中心）会审-市局会审-政府审议”分级处理机制，召开联席会议，集体研究会审，上下联动，层层推进，形成主要领导亲自抓，分管领导具体抓、职能部门主动抓的良好工作格局。秉承尊重历史、特事特办的原则，按照“老房老办法”的思路处理历史遗留问题，成立“一事一议”工作小组,由中心或市局牵头，就典型问题组织街道、住建等部门召开历史遗留问题专项协调会,就问题解决听取各职能部门的意见，度身定制处理方案，合力推动历史遗留问题解决。3.适时出台文件规范，建章立制、以点带面在摸清历史根源、调查权籍数据、分析产生背景的前提下，适时出台会议纪要、内部指引等规范性文件，为处理类型相同、情况相似的历史遗留问题提供有效参照。特别注重制定政策、文件的上下衔接度，保障其前后连续性、一致性，确保处置问题能够“一把尺子量到底”，经得起历史检验。同时明确历史遗留问题的界定范围，对列入范围的，区分难易程度和缓急程度，对简易事项简化程序、对紧急事项特事特办，集中解决一批群众关注的历史遗留问题，以点带面取得普遍成效。4.党建引领攻破难题，靠前一步、主动服务不动产登记是办理权证的最后一道程序，有很多历史遗留问题的形成其实都是前置环节引起的。为了推动问题解决，形成化解一个、带动一片、影响一方的实际效果，无锡将党建与业务深度融合，以“三会一课”、主题党日为载体，强化与街道、社区、法院、住建等支部的合作，以党建联盟驱动业务发展，多部门联动疏通办证“堵点”，切实解决好民生问题。广大党员干部要秉承为民服务之初心，共同研讨思路对策，形成“靠前一步，主动服务”的工作氛围，深入构建“大党建”工作格局，夯实党员干部担当务实的责任基底。主动开发突破常规惯例的新思维、新理念，秉持问题导向、效果导向的处理原则，上门送政、现场办公，全力破解不动产登记领域内的操心事、烦心事，增强企业、群众获得感和幸福感，不断优化政务服务环境。四、结语在清理历史遗留问题时，不动产登记机构要严格遵循“依法依规、尊重历史、面对现实、便民利民”原则，主动作为，协调建设单位及相关部门，尽早完善欠缺手续、补足确权依据、确定权属来源。与此同时，注重创新工作方式和方法，寻求合理、合法的解决途径来保障企业、群众的正当权益，化解群体性矛盾，维护社会安全和稳定。作者简介：

徐珏、王媛媛、朱桐梅，无锡市不动产登记中心。