如何规范基层行政执法程序

 

 

国土资源网 (2011年7月18日  11:53)

 

 

 

□ 王瑞夫

　　程序合法是依法行政的基本要求，在基层国土资源执法实践中，行政主体不执行法律规定操作程序的现象并不鲜见，也会遇到因违反法定程序导致具体行政行为无效、被撤销的尴尬局面。

　　存在的问题

　　以一起宅基地诉讼案为例。某村村民李某，其宅基地经过审批，在其进行建设时与村民杨某发生争议，随后杨某以政府为李某审批宅基地时违反审批程序为由，诉至法院，要求依法撤销李某的宅基地使用权，依据是《河北省土地管理条例》第五十一条规定和《河北省农村宅基地管理办法》第八条规定。此案经法院审理判决认定，政府机关在办理李某的宅基地审批时，违反法定程序，没有提交当事人使用宅基地的申请、村委会讨论并同意的相关记录、张榜公布材料、国土部门现场勘测记录及相关证明材料，因此撤销了对李某的宅基地审批。过错方很明显，基层国土部门在办理宅基地审批时不按法定程序履行职责，经不起合法性审查。

　　行政程序是指行政主体在实施行政行为时经历若干步骤，采取一定形式和方法，在法定期限内按一定顺序完成的过程。由于长期以来受“重实体，轻程序”传统思想影响和习惯性做法，有些行政部门在执法过程中不重视行政程序，再加上个别执法人员素质低，因此出现了违反法定程序的现象。

　　常见的基层执法人员程序违法主要表现在步骤欠缺、顺序颠倒、形式违法、时限违法等几个方面。

　　步骤欠缺。某行政行为的作出应依法律、法规规定的步骤进行，但行政主体未采取或履行相应的步骤。审批宅基地没有提交当事人使用宅基地的申请、村委会讨论并同意的记录、张榜公布材料、国土部门现场勘测记录及相关证明材料都是步骤欠缺的表现。

　　顺序颠倒。违反法律规定的先后顺序作出行政行为。行政程序是由若干个步骤、阶段在时间上延续所构成，如同链条一环紧扣一环，从而保证行政主体的行政行为顺利进行。比如，有的执法人员在对当事人下发《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》时间先后顺序颠倒，导致被法院退回案卷。有的《行政处罚听证告知书》与《行政处罚决定书》同时下达，不给当事人听证时间，违反了“先告知，后处罚”的法定程序，剥夺了当事人陈述、申辩权利，从而导致行政处罚决定无效。没进行询问笔录和现场勘验笔录就下发《责令停止违法行为通知书》，也是经常出现的顺序颠倒情况。

　　形式违法。行政法律行为的作出应当采取某种法定形式而未采取，或采取了法律禁止的形式，从而构成程序违法。比如，如果法律要求行政主体采取书面形式，行政主体采取口头方式的即为违法；《行政处罚听证告知书》与《行政处罚决定书》等法律文书未加盖行政机关的印章，未记载下发的日期等事项，违反法定形式的具体要求，也是形式违法。

　　时限违法。行政法律行为的作出超过法定时间从而构成违法。为了保证行政活动的效率，行政程序的各个环节都有时间上的限制，如《行政处罚法》第四十二条第二款规定：“行政机关应当在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点。”《行政许可法》第三十二条中规定，如“申请人申请材料不齐全或不符合法定形式的，应当当场或者在5日内一次性告知申请人需要补正的全部内容。”而在基层执法过程中，行政主体没有按照法律规定时限操作的现象并不鲜见。

　　对策和建议

　　针对基层国土资源执法程序存在问题，笔者提出如下对策与建议：

　　强化程序意识，树立程序否决观。程序正当是依法行政的基本要求之一，执法程序是否合法，直接影响到整个执法的合法性。基层国土资源管理人员在行政执法过程中，应始终坚持做到“步骤不能省略，顺序不能颠倒，方式不能改变，时限不能缩短”。

　　树立程序至上的法律意识。基层国土部门要转变轻程序重实体的思维方式，通过举办执法程序专题培训班、研讨会等形式，提升一线执法人员的行政执法程序意识。基层执法人员要加强对法理学、行政执法理论与行政执法程序的专项学习，提升执法水平。可将基层国土资源管理工作中经常碰到的处罚程序、许可程序、土地登记程序、听证程序等汇集起来，印成小册子，人手一册，便宜学习。

　　实行责任追究。要明确违反程序法的责任、种类和追究方式，国土部门应制定具体量化管理考核标准，把规范执法程序作为考核目标之一，与绩效工资、奖惩挂钩，从而强化基层执法人员依法、按程序履行职责的意识。开展规范行政执法行为、树业务标兵活动，调动干部职工依法行政的主动性、积极性。

　　强化监督，防止程序违法。要定期或不定期开展基层执法监督检查，查文书，查案卷，查罚没收据，走访当事人，在检查中发现问题，在检查中纠正问题，达到以检查促规范的目的，做到不护短，对违反程序的行政处罚案件要坚决予以纠正，并追究有关责任人的责任，以杜绝连环争议的发生，降低责任风险，推进公正执法。此外，可将涉及基层国土资源部门的有关执法程序、管理规范公开，方便社会各界监督。