析一起退休行政审批案件中的几个问题

2011-05-19  

析一起退休行政审批案件中的几个问题

——孔某诉N县社保处退休行政审批案

发表于最高人民法院《行政与执行法律文件解读》2011年第1辑

 

【案情简介】

原告：孔某，男，1944年2月25日出生，某机床厂退休工人。

被告：山东省N县社会劳动保险事业处（以下简称社保处）。

1999年10月25日，被告批准原告退休并核定了其退休养老金数额。

2006年3月，原告以其1999年2月即应当退休，被无故推迟了8个月，并且其领取的退休养老金数额不足为由，对N县劳动和社会保障局（以下简称劳动局）向N县人民法院提起诉讼。2006年6月23日，N县人民法院以原告起诉超过法定期限为由，裁定驳回了其起诉。裁定生效后，原告向T市人民检察院申诉。2008年11月20日，T市人民检察院以N县人民法院驳回原告起诉裁定确有错误为由，向T市中级人民法院提出抗诉。T市中级人民法院指令N县人民法院再审。2009年5月21日，N县人民法院经再审维持了原审裁定。原告不服，提起上诉。2009年8月18日，T市中级人民法院经二审作出[2009]T行再终字第1号行政裁定，以N县人民法院认定原告起诉超期不当为由，撤销了N县人民法院原审、再审裁定，指定D县人民法院管辖并继续审理本案。D县人民法院受理后查明，在原告退休审批表和退休证上盖章的是社保处而不是劳动局，并且依照有关规范性文件的规定，社保处具有审批工人退休和核定退休养老金的法定职责，原告起诉的被告不适格。遂依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第二十三条第一款的规定告知原告变更被告。原告同意将被告由劳动局变更为社保处。

原告诉称：其曾在井下工作，系特岗（即特殊岗位，又称特殊工种），1999年2月满50周岁时即符合《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条第（二）项规定的提前退休条件， 被告应当办理原告退休。为此，原告还于1999年3月向被告递交了退休申请，但直至1999年10月30日被告才为原告办理了退休手续，被无故推迟了8个月，并且被告核定原告领取退休养老金的数额错误，少170元左右。请求判决：（1）被告推迟8个月办理原告退休手续的行为违法；（2）被告核定原告领取退休养老金的数额违法。

被告辩称：（1）其“推迟8个月办理原告退休手续”有正当理由：一是根据省市劳动部门的规定，1998年7月份至1999年7月份为停办特岗退休审批期间；二是当时原告档案中缺乏证明其系井下工人的材料，因为补充材料而耽误了一段时间。（2）被告核定原告领取退休养老金的数额准确无误。请求驳回原告的诉讼请求。

案件审理过程中，被告于2010年6月25日作出《关于孔某退休及待遇复查的意见》（以下简称《复查意见》）：将原告的退休时间由1999年10月调整到1999年6月，并重新核定了原告的退休养老金数额。重新核定后，原告每月应增加112.82元，应执行退休养老金1292.60元。根据退休月份的调整和退休养老金数额的增加，计算的补发数额为13810.32元。

为此，法庭征求了原告的意见。原告不同意《复查意见》，仍坚持原诉讼请求。

【审理结果】 

1、关于原告所诉“被告推迟8个月办理原告退休手续的行为违法”诉讼请求

D县人民法院认为，根据原告在起诉状中的陈述，其1999年3月即申请被告办理退休手续，而被告1999年10月30日才为其办理。据此，原告1999年接到退休手续时就知道了“被告推迟8个月”为其办理退休手续的事实。依照《若干解释》第四十一条第一款的规定，原告如果对该行为不服，应当在2年内提起诉讼。而本案原告的起诉，已经远远超过了2年的期限。并且，原告亦未提出超过法定期限的正当理由。故此，依照《若干解释》第四十四条第一款第（六）项的规定，裁定如下：驳回原告关于“被告推迟8个月办理原告退休手续的行为违法”的起诉。

2、关于原告所诉“被告核定原告领取退休养老金的数额违法”诉讼请求

D县人民法院查明，原告1970年3月至1979年10月从事井下工作。依照有关文件的规定，在计算连续工龄时，其从事井下工作期间的工龄每年应当折算为一年零三个月。折算后的连续工龄视同缴费年限。但是，被告在核定原告退休养老金数额时，未对原告从事井下工作期间的工龄予以折算。

D县人民法院认为，被告未对原告从事井下工作期间的工龄予以折算，将影响其核定原告退休养老金数额的准确性。被告核定原告退休养老金数额的行为，缺乏充分的事实根据，属主要证据不足。被告于案件审理过程中作出《复查意见》的行为，是对原行政行为的改变，是自我纠错行为。被告改变行政行为后，原告不撤诉，依照行政诉讼法第五十四条第（二）项第1目、《若干解释》第五十条第三款的规定，判决如下：被告1999年10月核定原告退休养老金数额的行为违法。

[评析]

析一起退休行政审批案件中的几个问题

案件审理过程中，遇到了以下几个值得讨论的问题。

一、关于本案案号应当立“再”字号还是“初”字号问题

第一种意见认为，本案已经经过了N县人民法院的一审、再审，并且二审法院是通过审判监督程序撤销的N县法院的一审、再审裁定，同时指令继续审理。因此，该案应当适用再审程序审理，案号应当立“再”字号。

第二种意见认为，本案虽然经过了一审、再审、二审程序，但是，由于二审法院撤销了N县法院的一审裁定和再审裁定，并且指定由从未审理过该案件的另一基层法院D县法院审理，案件回复到了没有任何生效裁判的状态，处于一次全新的一审程序中。因此，案号应当立“初”字号。 

D县人民法院采纳了第二种意见。

二、关于本案被告的行政执法主体地位问题

第一种意见认为，社保处是劳动局的内设机构，没有明确的法律文件授权其审批工人退休和核定退休工人的退休养老金，不具备行政执法主体地位。

第二种意见认为，案发时， 劳动局是负责对职工养老保险工作予以“监督、指导”的行政管理部门；社保处是劳动局所属的负责“工人退休”“审批”，“管理社会保险基金”，“经办”“养老保险”的“社会保险经办机构”，其依法具备行政执法主体地位。该观点，可以通过下列规范性文件予以佐证：

1、《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发[1991]33号文件）规定:“……九、劳动部和地方各级劳动部门负责管理城镇企业（包括不在城镇的全民所有制企业）职工的养老保险工作。劳动部门所属的社会保险管理机构，是非营利性的事业单位，经办基本养老保险和企业补充养老保险的具体业务，并受养老保险基金委员会委托，管理养老保险基金……。”

2、T市劳动局《关于贯彻T市人民政府T政发[1994]2号文中若干问题的处理意见》（[1994]T劳险字第2号文件）规定：“……四、关于退休审批问题……（二）重申退休审批权限。凡参加统筹的企业，工人退休由当地社会保险处审批……”。

3、国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发[1995]6号文件）规定：“……九、要实行社会保险行政管理与基金管理分开、执行机构与监督机构分设的管理体制。社会保险行政管理部门的主要任务是制订政策、规划，加强监督、指导。管理社会保险基金一律由社会保险经办机构负责……。”

4、山东省劳动厅《关于贯彻省政府鲁政发[1997]109号文件有关问题的通知》（鲁劳发[1998]141号文件）：“……十二、未达到国家规定的退休年龄，因病或非因工负伤完全丧失劳动能力的人员，缴费满15年的，本人申请，社会保险机构审批，可按月享受退职生活费待遇……十四、从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康工作的职工，可按国家规定提前退休……。”

D县人民法院采纳了第二种意见。

三、关于本案是否可以变更被告问题

第一种意见认为，在原审、再审、二审程序中，被告均是劳动局而不是社保处。二审法院撤销原审、再审裁定，指定D县人民法院管辖并继续审理后，D县人民法院继续审理时应当以二审法院确定的被告进行，不得变更被告。

第二种意见认为，二审法院撤销原审、再审驳回原告起诉的裁定，指令继续审理，只是在案件应当予以实体审理问题上对一审法院有所约束，并不等于在除此之外的其他问题上也对一审法院有所约束。依照《若干解释》第二十三条第一款的规定，“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”因此，审理中如果查明“原告所起诉的被告不适格”，“应当告知原告变更被告”。该规定不能因为二审法院指令继续审理而不予执行。

D县人民法院采纳了第二种意见。

四、关于原告对“被告推迟8个月办理原告退休手续的行为违法”的起诉是否超过法定期限问题

第一种意见认为，不应当认定原告该项请求超过了法定起诉期限。理由有二：（1）该问题已经为生效法律文书所拘束。N县人民法院以原告起诉超过法定期限为由驳回原告起诉后，二审法院以N县人民法院认定原告起诉超过法定期限不当为由，裁定撤销了N县人民法院的裁定。这意味着二审法院终审法律文书已经对本案原告起诉没有超过法定期限予以认定。该认定对于D县人民法院具有拘束力。（2）人民法院不应当主动对起诉期限问题进行审查。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《行政证据规定》）第四条第三款的规定，“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”据此，如果被告未对起诉期限问题提出异议，或者虽然提出异议，但未能履行举证责任，就应当认定原告起诉没有超过法定期限。如果人民法院主动对起诉期限问题进行审查，则从实质上免除了被告对该问题的举证责任，而将举证责任（证明起诉没有超过法定期限的责任）直接归则于原告一方，这就违背了《行政证据规定》）第四条第三款的规定，会影响司法裁判的公正性。 本案中，被告并未对原告起诉超期问题提出异议，人民法院不应当主动对该问题进行审查。

第二种意见认为，应当认定原告该项请求超过了法定起诉期限。理由是：（1）该问题并未为生效法律文书所拘束。二审法院的认定是对整个案件而言的，如前所述，是对原告诉讼请求中的全部或者一部分予以程序上的支持，而不等于认定对原告的所有诉讼请求都应当予以实体审理。被告行为分两个方面，一是审批原告退休行为（是否准予退休），二是核定原告退休养老金行为（每月应当领取多少退休养老金）。相应的，原告的诉讼请求也有两个：一是请求判决被告推迟8个月办理原告退休手续的行为违法；二是请求判决被告核定原告的退休养老金数额违法。对于第一个诉讼请求，根据原告在起诉状中的陈述，其1999年3月即申请被告办理退休手续，而被告1999年10月才为其办理。据此，原告1999年10月30日接到退休手续时就知道“被告推迟8个月为其办理退休手续”的事实。依照《若干解释》第四十一条的规定，原告如果对该行为不服，应当在2年内提起诉讼。 而本案原告的起诉，已经远远超过了2年的期限。原告该项请求明显超过了法定期限。对于原告第二个诉讼请求，因为原告知道被告核定其退休金数额错误的时间不好确定（由于退休养老金核定行为的技术性太强，一般人不易掌握，原告可能是在退休若干年以后才知道或者仅仅是“怀疑” 其数额错误）。（2）人民法院应当主动对起诉期限问题进行审查。行政诉讼中的起诉期限，是法律规定当事人请求法院通过行政诉讼程序给予法律救济的时间限制。依照《若干解释》第四十四条第一款第（六）项的规定，起诉期限属于当事人提起行政诉讼的法定要件。因此，无论被告是否对起诉期限问题提出异议，人民法院均应当主动进行审查。 当然，在诉讼过程中，被告对起诉期限问题提出异议的，应当举证予以证明。被告的异议成立的，人民法院应当驳回原告的起诉。行政诉讼起诉期限不同于民法中的诉讼时效。前者属于程序法中的概念，后者属于实体法中的概念。民事诉讼原告超过诉讼时效起诉并不丧失起诉权，人民法院不宜主动审查。但只要被告不放弃诉讼时效利益，原告就丧失了胜诉权。而起诉期限是提起行政诉讼的法定条件，人民法院应当依职权主动予以审查。否则，人民法院将超过法定期限的起诉予以受理，就会影响行政法律关系的稳定，也会引起行政管理秩序的紊乱。 

D县人民法院采纳了第二种意见。

五、关于同一个案件能否作出两种法律文书问题

对于原告所诉“被告核定原告领取退休养老金的数额违法”诉讼请求，因为被告在核定原告退休养老金数额时，没有对原告从事井下工作期间的工龄予以折算，由此将影响其核定原告退休养老金数额的准确性。被告核定原告退休养老金数额的行为属主要证据不足，依法应当判决确认违法，这是没有什么争议的。但是，由于对于原告第一个诉讼请求拟裁定驳回原告起诉，如此，在同一个案件中，就将作出两个不同的法律文书：一个判决书，一个裁定书。这处理是否妥当？审理中也有分歧意见。

第一种意见认为，在同一个案件中，将当事人的诉讼请求分别作出裁定和判决两种法律文书不妥。正确的处理方式是，在裁判理由中说明原告第一个诉讼请求超过法定起诉期限的事实，并说明不予审理即可。

第二种意见认为，因为当事人只能对裁判主文而不能对裁判理由提起上诉，所以，第一种意见会剥夺原告的诉权。为了充分的保护原告的诉权，应当单独制作裁定书，驳回原告对第一个诉讼请求的起诉。因为裁定和判决分别解决的是程序和实体问题，所以，在同一案件中分别对当事人的不同诉讼请求作出裁定和判决并无不妥之处。

D县人民法院采纳了第二种意见。

  《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（第五届全国人民代表大会常务委员会第二次会议原则批准、国务院1978年6月2日以国发[1978]104号文件发布）第一条规定：“全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休。(一)男年满60周岁，女年满50周岁，连续工龄满10年的。(二)从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满55周岁、女年满45周岁，连续工龄满10年的……”其中：第（一）项规定的“男年满60周岁，女年满50周岁”为正常退休年龄，第（二）项规定的“男年满55周岁、女年满45周岁”为特殊工种提前退休年龄。

  参见《该案案号应如何确定？》，载《人民司法?应用》2010年第17期，第109-110页。

  劳动政策复杂、多变。案发后的2004年1月3日，T市劳动局下发《关于做好城镇企业职工退休审批工作有关问题的通知》（T劳社发[2004]1号文件），该文件规定：自2004年1月1日起，企业职工退休由劳动保障行政部门负责审批，社会保险经办机构只负责核定、发放基本养老保险待遇。

 吕立秋：《行政诉讼举证责任》，中国政法大学出版社2001年版，第97页；张弘：《行政诉讼起诉期限研究》，载《法学》2004年第2期；仇慎齐：《试论行政诉讼期限的举证分配原则》，载http://www.chinalawedu.com，2010年10月5日访问。

 1999年10月30日被告作出退休行政审批行为时施行的《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第三十五条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人的诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间最长不得超过１年。”据此，原告的起诉期限，最长应当是自原告知道被诉行政审批行为之日即1999年10月30日起的一年零三个月之内，即2001年1月30日之前。也就是说，原告的起诉期限，在《若干解释》施行之日即２０００年３月１０日之前尚未届满。依照《最高人民法院对如何理解〈最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释〉第四十一条第一款规定的请示的答复》的规定，“……起诉期限，在《若干解释》实施之日即２０００年３月１０日之前尚未届满的，其起诉期限适用《若干解释》第四十一条的规定”，即“……从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”

  窦家应：《行政诉讼起诉期限审查之检讨》，载《法律适用》2007年第10期；谷建昌、陆文洪：《法院对行政诉讼起诉期限应适用职权审查》，载《人民法院报》2006年5月28日。

 赵光喜：《浅议行政诉讼的起诉期限》，载http://www.gy.yn.gov.cn/Article/spyf/lqds/fglt/200910/15735.html，2010年10月5日访问；陈世永：《浅谈诉讼时效与起诉期限》，载：http://hunanfy.chinacourt.org，2010年10月30日访问。

    

作者:[平安]