□ 相蒙
◆案 由
2003年2月，由甲村村委会牵头，原告孙某等15户农民将自己承包的205亩耕地流转给A公司。孙某等户与A公司约定：流转期为25年，孙某等15户参与土地流转的农民保留土地承包经营权。A公司在原告承包田地上经营苗木繁殖，按年支付租金。2003年3月，甲村所在地镇政府与甲村村委会均确认该流转协议有效。同时，甲村村委会与A公司签订了内容相同的农地流转协议，约定这205亩农地转包给A公司。合同签订后，A公司在这些承包田地上种植了树木，并建造了一栋房屋。
2009年，双方因为高铁占地补偿款分配引发官司，孙某等户认为A公司违反合同法关于租赁的规定，在没有通知自己的情况下就将承租的土地转包给他人，且截留了本属农民所有的临时占地补偿款以及地下光缆占地补偿款，要求解除与A公司农地流转合同，并要求A公司返还补偿款。
案件审理过程中，当地国土资源局以这205亩承包地属于基本农田为由，对A公司作出行政处罚，要求其拆除所建房屋和种植的树苗，并恢复耕地地貌。
◆审 判
法院认定，这205亩农地确属基本农田。《土地管理法》规定，禁止占用基本农田发展林果业 。本案土地流转协议用途是苗木种植，并实际种植了树苗，因此该流转协议已经违反了法律法规的强制性规定，属于自始无效的协议。但因该案审理期间，A公司针对行政处罚提起复议和行政诉讼，为避免民事判决和行政诉讼结果相冲突，法院仅判决双方农地流转协议无效，对后续的土地返还和地上物清除暂不予处理，并告知孙某等农民待行政诉讼终结后可另行处理。
行政诉讼维持了原先的处罚决定。
宣判后，孙某等农民表示，由于村委会和镇政府的错误引导，致使自己的承包田地被占用，不仅不能获得收益，即使复耕，在10年之内也很难恢复流转之前的产量。同时，流转协议无效意味着农民具有过错，要赔偿A公司一部分损失，这部分赔偿应当由村委会和镇政府来负担，遂准备起诉村委会和镇政府。
◆法官看法
因为土地管理部门的介入，本案法院只是宣告流转协议无效，采取了较为保守的处理方式，这在一定程度上缓和了双方的对立情绪，也兼顾了行政复议、行政诉讼与民事诉讼的交叉问题。但该案后续如何处理，才是真正棘手的现实问题。
一、传统合同无效理论无法解决本案后续赔偿问题
目前，土地行政管理部门已经申请法院对耕地予以恢复原状，A公司也将土地返还给了农民。但是，A公司与农民对各自经济损失究竟应由谁来承担赔偿责任，发生了争议。双方均提出，自己是出于对村委会和镇政府的信任，并在镇政府和村委会的大力引导、促使下，才签署土地流转协议的，这些损失应当由村委会和镇政府来赔偿。
但按照目前的民事诉讼格局，在农民一方起诉的前提下，村委会和镇政府必须与A公司构成共同侵权才可以作为共同被告起诉，而农民与A公司之间是合同纠纷并非侵权，不能在合同纠纷中追加镇政府和村委会为被告，所以在民事诉讼框架内无法实现三方并案审理。而按照行政诉讼模式处理，农民和A公司必须是行政诉讼上的第三人才能够三方同案处理，也就是说农民和A公司需要与政府和村委会的指导行为具有法律上的利害关系。但因村委会不是行政机关，也没有直接证据证明镇政府授权村委会进行行政引导，因此行政指导的第三人诉讼模式可以借鉴，实践适用却存在一定阻碍。
二、村委会和镇政府违法引导农地流转的责任性质
镇政府和村委会的行为具有行政引导性。村委会和镇政府是公权力的代表，对辖区内重大的农地流转负有监督职责，对农地流转的促使行为类似于行政指导行为，但在强制性方面又高于普通的行政指导。本案镇政府和村委会的引导行为，不仅对村民负有信赖利益保护职责，而且还具有事实上的强制性。强制性分为法律上的强制性和事实上的强制性，通常意义上的行政行为具有法律上的强制性。在我国社会生活中，镇政府和村委会对村民而言具有较强的权威性，笔者认为，本案镇政府的引导行为在形式上与行政指导相似但具有更强的强制性，可以视为一种调控行为，如指导内容违法，破坏了农地流转市场的合法秩序，应当担负法律责任。
三、对村委会、镇政府责任的救济途径
在确定赔偿时应当考虑三方面的情形：行政机关采取或变相采取了强制措施迫使当事人听从、配合行政指导，致使当事人或利害关系人的合法利益受到的损害；当事人听从、配合行政指导后，由于行政机关随意改变或否认该行政指导行为，致使当事人或利害关系人的合法利益受到的损害；行政机关由于故意或重大过失而作出错误的行政指导，致使当事人或利害关系人的合法利益受到的损害。
借鉴行政指导的责任模式，在构建农地流转引导行为的赔偿机制时需要注意两方面的问题，一是引导行为在什么情况下应该引发赔偿；二是赔偿的具体标准。
对第一个问题，《行政诉讼法》规定允许对违反行政行为合法性的情形提起诉讼，仅仅违反合理性的，需要有证据证明是明显失当才可以判决赔偿。另外，行政指导本身要求专业性很强的主观判断，内在地允许行政机关的判断存在一定的风险，这些风险需要被指导者自己判断权衡，如果动辄以小过失追究行政机关责任，不仅行政机关噤若寒蝉，而且违反了被指导者应当承担合理市场风险的市场运行规律。
对第二个问题，赔偿的具体标准应当综合考虑行政机关违法程度及相对人的法律认知能力，行政机关对客观规律的违反程度和相对人对专业知识的掌握程度；如果相对人明知政府的引导行为违法仍然依从，应当判定相对人承担更多比例的责任，当然还要考虑政府等机构对相对人的强制程度。比如本案中，镇政府和村委会的违法引导，农民本身法律认知水平较弱，又受村委会和当地政府的强制性制约，应当承担少于A公司比例的责任，而政府与村委会所承担的责任应当不少于农民承担的责任比例。
综上，我们分析不是仅针对案件已审结部分，而是更多着眼于对案件后续纠纷的处理，以促进农地流转的规范化。
(作者单位：辽宁省沈阳市中级人民法院)
