发起人:湖北省来凤县国土资源局邓明安
2012年3月，A村村民违法占地建起了一座大墓。
经查，坟墓位于二组村民张甲的责任田内，占地316平方米，占地类型为农用地。2011年12月，A村二组张氏家族中一长者去世后，由于死者的儿女无力承担建墓的支出，张氏家族各户集资建造了这座墓。发起人为张氏家族中的张乙、张丙、张丁等三人，所有捐款由张氏家族共同推荐的一人保管，修墓工程由A村一组村民王某承建，坟墓竣工后由死者的三个儿女负责管理，逢年过节张氏家族男女老少前往拜祭。
查处该案的国土资源执法人员认为:修建该墓占用了大面积的农用地，未经审批，属非法占地行为，理应受到处罚。但该坟墓由张姓家族成员集资兴建，参与人数众多，办案人员该如何确定违法主体呢?
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河南省信阳市国土资源局陈沉:谁委托施工方，谁是违法主体。
实施具体占地行为的是A村一组的村民王某，谁委托王某施工，谁就应是本案的违法主体。从材料上看，死者的三个儿女、募捐发起人、款项保管员、捐款者与建墓行为都有直接或间接的联系，但在墓地选址、施工中所起作用表述不甚明晰。因此，他们是否为违法主体，还有待进一步调查分析。
河北省青龙满族自治县人民法院石均:行政处罚应遵循主客观相一致的原则。因此，只有既具非法占地建墓的意思，并在该土地上实施建墓行为的人，才是本案的违法主体。具体而言，张乙、张丙、张丁，是这起违法案件的发起者，应予处罚;王某，作为同村的农民，明知该地是耕地而进行坟墓建设，所以也是违法主体;张甲，是土地的承包经营权人，如果其积极主动提供土地建设坟墓，应作为违法主体追究，如果是受胁迫被动让出土地，则可不予追究;捐款保管人，也要看其行为主动与否，参照张甲处理;死者三个儿女的看管行为是违法行为的继续，应当追究;张氏家族成员的捐资行为，为违法行为的实施提供了物质支持，原则上应当予以追究，但考虑行政处罚的处罚面不宜过宽，可以不予追究。
江苏省金湖县国土资源局潘万余:应当紧紧围绕占用耕地这一违法行为来查找违法主体。
关于张乙、张丙、张丁。发起捐资建坟的三人是否提议并决定在耕地上建坟?如果这三人的发起行为仅限于集资，那么就不能将这三人作为行政处罚对象。反之，则应当作为行政处罚对象。
关于耕地使用者张甲。张甲肯定对在自己责任田上建坟的行为知情。但他既没有阻止建坟，也没有向有关部门举告，应当作为行政处罚的对象。
捐款的保管者。从案件提供的材料看，捐款的保管者并没有积极参与非法占用耕地建坟的行为。对其的认定，应当参照对张乙、张丙、张丁的认定和调查方法。
A村一组村民王某。王某是占用耕地建坟的具体实施者。其具体行为直接侵害了法律所保护的社会关系，其自身也有主观故意，应当认定为处罚对象。
死者的三个儿女。从本案提供的材料看，他们负责管理墓地时，占用耕地建坟的违法行为已经发生，应当不属行政处罚对象。
所以，在确定这些人是否决定或参与了选址建坟之后，国土资源行政管理部门才能最终确定谁是行政处罚的对象。
湖北省襄阳市襄州区国土资源执法监察大队吕鹏:《公司法》规定，股份公司的发起人在公司发起成立不成功时，对因发起而产生的债务承担连带责任。发起成功，成立了新公司，则由新公司承担发起期间的债务。处理本案时，可参照这一做法。
在没有建成情况下，承建人王某有义务证明是谁要求他修建坟墓，并提供相关协议。此时，谁指使王某建坟谁就是违法主体。如果王某不能证明受人指使，则王某是违法主体。
在建成并交付管理人管理后，违法行为在持续状态，实际管理人是违法主体。实际管理人明知坟墓处于违法状态仍然接手并行使管理权，至少构成间接故意。此时，实际管理人是违法主体。
河南省郑州市国土资源局李景新:建墓所占的是二组张甲的责任田，该建墓所占耕地属第二村民小组所有，由第二村民小组经营、管理。作为小组成员的张氏家族在未经申请批准的情况下，便通过了集资建墓的决定，违法的主体是第二村民小组。
山东省莘县国土资源局刘建龙:本案的违法主体应认定为死者的三个儿女。
张氏家族的长者去世后，尽管张氏家族其他成员集资为其建造了坟墓，但是该坟墓仅为死者所独用，这种建墓资金应认定为捐助。另外，根据公平原则，谁受益、谁负责。埋葬死者是其儿女的责任和义务，而且坟墓建成后由其儿女负责管理，本案中，最大的受益者是死者的儿女，他们应对该违法行为负责。
浙江省杭州市国土资源局西湖分局谢宏:根据《农村土地承包法》的规定，坟墓用地提供人张甲作为土地承包方，对于自己的责任田负有“维持土地的农业用途，不得用于非农建设”的法律义务，其允许他人在承包地里修建坟墓的行为违法，属于违法主体。
材料中提及“坟墓竣工后由死者的三个儿女负责管理，逢年过节张氏家族男女老少前往拜祭”，可以认定为坟墓已经竣工交付使用，并由死者子女实施日常管理。根据当代侵权行为法的研究成果，对过失的认定标准发生了从主观向客观的转化，作为坟墓管理人的死者子女，即便其在主观上对坟墓违法性“非明知”，但其日常管理行为在客观上成为违法行为的延续，应当认定为违法主体。
作为施工负责人，王某实施的是工程承揽行为，可以排除在违法主体之外。同时，材料中已经说明死者子女无力承担费用，相关事宜是由集资发起人负责，并筹措所需资金，因此张乙、张丙、张丁可以认定为违法主体。
综上所述，在本案中，违法主体应当认定为死者子女、张甲、张乙、张丙、张丁。
山西省阳城县国土资源局赵云雷:要确认本案的违法主体，首先要清楚违法用地上的坟墓是给谁修的、谁修建的、由谁管理、归谁所有这几个问题。根据已有材料，坟墓是给三个儿女的家长张氏修的，坟墓竣工后由死者的三个儿女负责管理，坟墓及坟墓埋葬的死者遗体也归死者儿女所有。在修建时，因为死者儿女无力承担修建费用，所以有发起人参与到这一过程中来。此时，看似存在一个发起人将墓宅赠与死者儿女的表象，即坟墓的修建主体和所有权主体看似不一致。但根据文中所述，“由于死者的儿女无力承担建墓的支出”，可见，死者儿女对修建坟墓的起意、实施、最后管理并拥有是明确的，只是差钱。在这种情况下，张氏家族进行了经济资助。负责发起的张乙、张丙、张丁、捐款的保管人和负责实施工程的王某，都是因为死者的三个儿女无力承担，才出手帮助其修建坟墓的。从农村风俗习惯上讲，坟墓的修建自始至终也离不开死者儿女的点头。因此，本案的违法主体是死者的三个儿女。
另外，如果认为发起人是本案的违法主体，不仅会涉及坟墓所有权的转移，还将带来执行上的困难。
专家支招
本刊特约专家严桥来
从案情看，本案共涉及六组行为人:一是已故张氏长者的三个儿女，二是张甲，三是张乙、张丙、张丁，四是王某，五是资金保管人、六是其他张氏族人。
张甲是墓地坐落地的土地承包权人，就土地承包权人身份看，应不是非法占地的主体，但其行为很可能涉嫌非法转让土地。
王某是墓宅的施工方，施工行为一般是受业主的委托，其法律后果应由委托方承担，也不是违法行为主体。
究竟谁是本案违法行为的主体，取决于关键的一个案件事实，即坟墓的权属。虽然据案情可知，死者已经成为张氏家族共同的“精神财富”，但对实体的建筑物，并不当然属于张氏家族共同所有。本案具体表述为，“坟墓竣工后由死者的三个儿女负责管理，逢年过节张氏家族男女老少前往拜祭”，对坟墓权属并未明确。如坟墓所有权属于死者的三个儿女，而张氏族人只是拥有拜祭的权利，则死者的三个儿女应是违法行为的主体，张氏族人出资的行为，实际上是一种捐赠。
如坟墓属于张氏家族共同所有，死者三个儿女对墓宅只拥有管理权，则张氏家族以户为单位都是共同违法行为的主体。类似的案件，比如所谓的“村老人协会”建老年公寓等案件，其中的“村老人协会”并不是一个经依法登记成立的组织。这种情况下，违法行为主体可能很多，实践中查处也有一定的困难，有的地方为方便办案，仅将牵头实施的行为人作为违法主体立案查处，但从严格依法的角度还是有问题的。
本案在实际调查时，可能出现对坟墓权属无明确约定，所以难以确定违法主体的复杂情况。这需要办案人员通过大量细致的调查，来获得案件的事实，从而准确处理案件。
