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数据显示，近几年来国土资源系统的行政复议案件数量，一直呈现高位运行，而且多是围绕土地使用权、探矿权、采矿权等重要财产权利形成的行政争议，呈现出人数多、财产数额大等特点。为保护公民、法人和其他组织的合法权益，防止和纠正违法或者不当具体行政行为，解决行政争议、化解社会矛盾，国土资源部始终高度重视行政复议的层级监督、内部纠错以及权利救济等重要功能。10月1日起施行的《国土资源行政复议决定履行与监督规定》更是将进一步强化对各级国土资源主管部门履行行政复议决定情况的监督纳入法规序列。
本期“行政与法”版面邀请参与《国土资源行政复议决定履行与监督规定》起草的中国土地矿产法律事务中心专家，结合具体案例对该规定进行详细的解读。
什么条件下可以中止履行复议决定？
举例1：申请人李某不服某省国土资源厅作出的《探矿权申请不予登记通知》，向行政复议机关提起行政复议。行政复议机关依李某的申请作出行政复议决定，撤销某省国土资源厅作出的《探矿权申请不予登记通知》，责令某省国土资源厅在60日内对李某探矿权申请予以登记。后得知李某所申请的勘察许可证与某公司的勘察许可证面积可能存在重合之处。在此种情况下，行政复议决定还应当继续履行吗？
行政复议决定作出后应该及时履行，但在实际工作中，为切实保护申请人权益，维护行政机关管理秩序的稳定性和持续性，有时需要暂停行政复议决定的执行。中止履行有申请人、被申请人主动提出和行政复议机关根据某些特定情形直接决定两种情况。《国土资源行政复议决定履行与监督规定》第十一条结合国土资源工作实际，对依申请和直接决定中止履行的情形进行了区分：一方面，被申请人与申请人达成中止履行协议的，可以向行政复议机关提出中止履行申请，经行政复议机关审批并决定中止履行行政复议决定；另一方面，根据某些特定的情形，行政复议机关也可以直接决定中止履行行政复议决定：有新的事实和证据，足以影响行政复议决定履行的；行政复议决定履行需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的；因不可抗力等其他需要中止履行的情形。中止履行期间，不计算在第五条规定的期限内。中止履行的情形消失后，行政复议机关应当及时通知被申请人恢复履行行政复议决定。
中止履行是特殊情况下作出的暂停性措施，但针对实践中的复杂情况，很难具体列举，因此《国土资源行政复议决定履行与监督规定》第十一条规定了复议机关在其他需要中止履行的情形中，可以视具体情况决定是否中止行政复议决定的履行。中止履行复议决定对于申请人、被申请人以及第三人等当事人的影响重大，应当及时通知当事人知晓，同时当行政复议中止的原因消失后，应当及时恢复履行行政复议决定。为此，《国土资源行政复议决定履行与监督规定》第十二条进行了明确要求，即决定中止、恢复履行行政复议决定的，行政复议机关应当制发《行政复议决定中止履行通知书》、《行政复议决定恢复履行通知书》，载明中止、恢复履行的理由、法律依据，并送达行政复议申请人、被申请人、第三人。
本案中，行政复议决定履行的过程中出现了可能影响履行的特殊情形，属于中止履行的情形之一，行政复议机关可以直接决定中止履行。
行政复议申请未被受理如何寻求救济？
举例2：王某向所在省国土资源部门申请行政复议，该省厅复议部门对王某提交的复议材料进行审查后认为，王某所申请事项不属于行政复议法定受理范围，遂向王某作出了《行政复议不予受理决定书》。下一步，王某应如何寻求救济？
实践中，个别地方国土资源主管部门出于某种考虑，往往以不属于行政复议受理范围为由，拒绝受理申请人的复议申请，从而使行政复议制度的内部纠错功能和监督作用无法真正启动。遇到这种情况，申请人不服复议机关作出的不予受理决定，能否依据《国土资源行政复议决定履行与监督规定》，向行政复议机关提出责令履行申请？从宽泛意义上讲，行政复议决定既包括复议机关针对被申请人的具体行政行为是否合法适当，作出维持、变更、撤销、确认违法的决定，也包括针对行政复议程序作出不予受理、驳回申请等程序性决定。从《国土资源行政复议决定履行与监督规定》第二条规定来看，该规定侧重规范国土资源行政复议机关对被申请人作出的维持、责令履行、撤销、变更、确认违法的决定的履行情况进行的监督，不涉及不予受理等程序性复议决定。从监督层级来看，对于复议机关作出的不予受理决定，申请人依据《国土资源行政复议决定履行与监督规定》，再向该复议机关提出责令履行申请让其进行自我监督，没有多大实际意义。申请人可以根据《行政复议法》及《行政复议法实施条例》等规定，寻求行政救济，即请求上级行政机关责令其受理，或由上级机关直接受理；也可以依据《行政复议法》、《行政诉讼法》等规定，向人民法院提起行政诉讼，寻求司法救济。
行政复议调解书法律效力几何？
举例3：李某与某市国土资源管理部门因行政赔偿数额发生纠纷，向上级国土资源部门申请行政复议。复议过程中，在复议机关调解下，李某与市国土资源局达成和解，市国土资源局根据事实情况和法定标准适当提高了赔偿数额，复议机关于是制作了行政复议调解书。调解书发生法律效力后，市国土资源局仍然按照原先的赔偿数额进行赔偿，拒不执行复议调解书中达成的赔偿数额。李某应如何寻求救济？
根据《行政复议法实施条例》第五十条的规定，在法定情形下，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解，当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书，行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。行政复议的双方当事人都必须遵守调解书的内容，履行调解书规定的义务。严格意义上，行政复议调解书不属于行政复议决定的范围，如何对被申请人履行行政复议调解书的情况进行监督？
根据《国土资源行政复议决定履行与监督规定》第三条第三款的规定，该规定也适用于被申请人对发生法律效力的行政复议调解书的履行，以及对被申请人履行行政复议调解书情况的监督，因此，李某可以依据该规定向复议机关提出责令履行申请，由复议机关对被申请人履行复议调解书的情况进行监督。
复议机构不能代替复议机关作出处理决定
举例4：陈某与某市国土资源局发生行政纠纷，向省国土资源厅申请行政复议。省国土资源厅对复议事项审查后作出了行政复议决定书。行政复议决定履行期限届满后，被申请人无任何理由仍未履行复议决定。陈某向省国土资源厅提出责令履行申请。经对市国土资源局不履行行政复议决定的事实、原因进行调查、核实，省国土资源厅行政复议部门向市国土资源局下发了《责令履行行政复议决定通知书》。省厅复议部门的做法是否合理？
行政复议工作中，应正确把握行政复议机关和行政复议机构之间的关系。根据《国土资源行政复议规定》第二条规定，国土资源行政复议机关是指根据行政复议法和行政复议法实施条例的规定履行行政复议职责的国土资源行政主管部门，而国土资源行政复议机构是指国土资源行政主管部门中负责法制工作的机构或者专门承办行政复议事项的机构。《国土资源行政复议决定履行与监督规定》第四条规定，行政复议机关对本机关作出的行政复议决定履行情况负责监督，具体监督事项由行政复议机构履行。因此，行政复议机关和行政复议机构具有不同职责。
行政复议机构仅是内设机构，虽然具体监督事项由行政复议机构办理，但不能代替行政复议机关作出各种处理决定。《国土资源行政复议决定履行与监督规定》第四条只规定了行政复议机构的建议权而非决定权，具体包括对不履行行政复议决定的事实、原因进行调查或者核实并向行政复议机关提出处理意见；对是否中止履行行政复议决定进行审查并向行政复议机关提出处理意见;对被申请人的有关违法行为，向行政复议机关提出处理意见，以及关于向人事、监察部门提出对有关责任人员的处分建议。因此，省厅复议部门直接向市国土资源局下发《责令履行行政复议决定通知书》的做法是不合适的。
行政机关拒不履行复议决定怎么办？
举例5：王某不服县国土资源局对其宅基地的错误登记，向县人民政府提起了行政复议。县人民政府依王某的申请作出行政复议决定，撤销了县国土资源局对王某宅基地的错误登记，责令其在30日内重新登记，但县国土资源局拒绝作出重新登记，后王某找到县人民政府，请求县人民政府责令县国土资源局登记。县人民政府应该如何处理？
根据《行政复议法》第三十二条的规定，被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其履行。《国土资源行政复议规定》第三十一条对责令被申请人履行行政复议决定提出了要求，该条规定：被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关应当责令其在法定期限内履行。责令限期履行的，应当制作责令限期履行通知书。被申请人自收到责令履行通知书之日起应当在法定期限内履行行政复议决定，并将履行情况报送行政复议机关。
《国土资源行政复议决定履行与监督规定》第八条、第九条、第十条对申请人提出责令履行申请情况下，行政复议机关以及被申请人应当如何作为进行了明确规定。第八条规定，行政复议机关应当自收到责令履行申请书之日起5个工作日内书面通知被申请人，要求被申请人自收到通知之日起10个工作日内就是否履行行政复议决定作出书面答复。被申请人认为没有条件履行的，应当说明理由并提供相关证据、依据。该条要求被申请人必须对履行情况进行说明，并规定了答复期限。第九条主要是针对被申请人决定履行的情况，该条规定被申请人没有履行行政复议决定但决定履行的，应当自收到书面通知之日起20个工作日内履行完毕，并书面报告行政复议机关。第十条则主要是针对被申请人提出没有条件履行答复时，行政机关应该如何处理作出的规定：一是行政复议机关对被申请人认为没有条件履行所提出的书面答复及有关证据、依据进行审查，属于本规定第十一条第二款规定情形之一的，行政复议机关可以决定中止履行行政复议决定；二是经行政复议机关审查，认定被申请人不履行行政复议决定的理由不成立的，行政复议机关依法作出《责令履行行政复议决定通知书》并送达被申请人。《责令履行行政复议决定通知书》应当载明被责令履行的机关名称、行政复议决定送达日期、履行内容、履行期限及不履行所应当承担的法律责任等内容。
因此，本案中对于某县国土资源局拒绝履行行政复议决定的行为，某县政府应当主动或者依照申请人请求责令某县国土资源局履行相应义务，但应当区分不同情况作出不同的处理。
不履行行政复议决定要承担哪些责任？
举例6：A井巷采掘工程队与C煤炭开发有限公司以签订承包合同的方式，将C公司所属某煤矿的采矿权转让给A工程队。后经举报，B省国土资源厅认定C公司非法转让采矿权，A工程队无证开采，并分别作出行政处罚决定。A工程队不服行政处罚决定，向行政复议机关提起行政复议申请。行政复议机关经审查认为：被申请人作出《行政处罚决定书》行为的证据不足，认定的事实不清，程序不公正，决定撤销被申请人作出的《行政处罚决定书》，并责令被申请人在60日内重新作出行政处罚。但60日后，B省国土资源厅仍未履行行政复议决定，对此B省国土资源厅应当承担哪些法律责任？
履行行政复议决定是作为被申请人的行政机关必须履行的法定义务，如果其拒绝履行，就构成行政违法行为，应当承担一定的法律责任。实践中，一些行政机关不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的情况时有发生，主要是当行政复议机关经审查认为被申请人的具体行政行为有主要事实不清、证据不足、适用依据错误、违反法定程序、超越或者滥用职权、具体行政行为明显不当等情形，而决定撤销、变更或者确认被申请人的具体行政行为违法，并责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为或者认为被申请人不履行法定职责，而决定其在一定期限内履行时，被申请人不能正确对待，对行政复议决定采取抵制的态度，不履行或者拖延履行行政复议决定。
因此，为增强行政复议决定履行监督工作的权威性，完善监督手段和措施，《行政复议法》第三十七条规定，被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令履行仍拒不履行的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。《国土资源行政复议规定》第三十五条规定， 国土资源行政主管部门应当将行政复议工作、行政复议决定的执行情况纳入依法行政的考核范围。不履行行政复议决定，或者在收到行政复议意见书之日起60日内未将纠正相关行政违法行为的情况报送行政复议机关的，行政复议机关应当通报批评，被通报批评的国土资源行政主管部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员不能参加当年度和下一年度的各项评优活动。
《国土资源行政复议决定履行与监督规定》第十三条结合国土资源管理工作实践，分别不同情形作出了更为具体和明确的规定：一是被申请人在规定期限内不履行行政复议决定的，行政复议机关可以作出责令书面检查、通报批评、取消当年和下一年度各项评优资格的处理决定，行政复议机构可以向人事、监察部门建议对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过、记大过的行政处分。二是经责令履行仍拒不履行的，行政复议机构可以建议人事、监察部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予降级、撤职、开除的行政处分。
鉴于被申请人不履行行政复议决定的违法特点和被申请人与行政复议机关在行政管理中的相互关系，从总体上看，通过规定行政处分这种责任方式，就可以有效地防止不履行行政复议决定的违法行为，因此行政处分作为主要的责任形式存在。作为被申请人的行政机关不履行行政复议决定，属于行政机关违法，其法定代表人负有首要的、当然的责任，加之行政处分的对象只能是具体的人，而不能是组织，因此，当被申请人拒不履行行政复议决定时，就应由其法定代表人承担行政处分责任。另外，行政机关及其工作人员承担法律责任的方式除了行政处分外，还有行政赔偿、经济处罚等多种形式。至于采取何种具体法律责任方式，应当考虑制止违法行为的有效性、侵害对象、责任主体和侵害程度等多种因素。因此，本案中对于B省国土资源厅的不履行行为，可以根据情节轻重等进行综合考量，采取不同的处罚措施。
怎样把握“责令限期履行”的期限
举例7：陈某因不服某国土资源主管部门拒绝批准其提出的探矿权保留申请，向上级国土资源部门申请行政复议。经审查，行政复议机关作出复议决定，要求被申请人对申请人的探矿权保留申请重新作出决定。6个月后，被申请人仍未对申请人提出的探矿权保留申请重新作出决定，申请人于是向复议机关提出责令被申请人履行复议决定的申请。被申请人认为，行政复议决定书中并没有说明履行期限，其正在积极准备对申请人提出的探矿权保留申请重新进行审批，因此并没有违反有关法律规定。
根据《行政复议法》第三十二条规定，被申请人应当履行行政复议决定，不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。因此，行政复议决定作出后，被申请人应及时履行。
一般情况下，复议机关作出的复议决定中规定有履行义务时，一般会在决定书中明确履行期限。如果没有设定具体履行期限，被申请人也应在合理期限内及时履行，决不能无故拖延履行。根据《国土资源行政复议决定履行与监督规定》第五条的规定，被申请人收到行政复议决定书后，应当在法定期限内全面履行；未规定法定期限的，行政复议决定对履行期限作出明确规定的，依其规定；行政复议决定对履行期限未作出明确规定的，自接到行政复议决定书之日起60日内完成。因此，该国土资源主管部门在行政复议决定书没有明确履行期限的情况下，应在接到行政复议决定书之日起60日内完成，其在6个月后仍未履行复议决定的行为显然不符合有关规定。
