当前，我国国有土地资产收益占财政收入的比例较高，其重要程度日趋明显，但是土地出让金欠缴现象却比较普遍，造成了国有土地资产收益的流失。针对这种状况，浙江省率先在全国尝试通过借助检察机关之力，通过民事督促起诉制度追缴土地出让金，收到明显成效。不久前，国家土地督察上海局提交的重点课题《土地督察与土地违法查处与执行研究》的系列报告中对这一做法给予了肯定，并将其主要经验进行了归纳总结。本期我们刊登该报告，以期对各地土地出让金依法追缴工作有所借鉴。
□国家土地督察上海局调研组
目前，我国国有土地资产收益占财政收入的比例较高，大体稳定在20%~25%之间。但土地出让金欠缴现象十分严重，造成了国有土地资产收益的流失。据审计署2010年发布的《17个省区市财政管理情况审计调查结果》显示，由于征收不到位、缴款单位拖欠等原因，截至2009年6月底，有12个省区市本级和26个市县区有关部门应征未征土地出让收入达700亿元之巨。据有关专家估计，我国每年的土地收益流失达100亿元左右。
为防止国有土地资产收益大量流失，浙江省率先在全国尝试通过民事督促起诉制度追缴土地出让金，并收到明显成效。
民事督促起诉针对低价出让或恶意拖欠
民事督促起诉是指当国有资产和社会公共利益受到损害或可能受到侵害时，有关国有资产监管部门或国有单位未履行或不能履行保护职责，该权益可以通过民事诉讼进行救济的，人民检察院监督、支持其履行职责，直至督促其依法提起民事诉讼，并对审判活动予以监督，以防止国有资产流失和社会公共利益受到损害的一项检察工作。民事督促起诉涉及的民事违法行为必须满足两个条件：一是必须直接发生在民事活动中，而非行政管理领域；二是危及到的是国家和社会公共利益，不包括集体利益。
民事督促起诉追缴土地出让金一般针对低价出让国有土地或企业恶意拖欠而监管部门追讨不力等情况。在低价出让土地的情况下，监管部门可以通过民事诉讼，请求法院确认合同无效，挽回国有资产的损失；如果监管部门不履行或懈怠于履行职责，检察机关应当督促其履行。
三项措施推动督促起诉制度建设
为了解浙江省通过民事督促起诉制度追缴土地出让金的执行情况及存在的问题，调研组赴嘉兴市海盐县、嘉善县、海宁县等地开展了实地调研，与国土资源行政主管部门及检察机关有关同志进行了座谈，并走访了部分当事人。浙江省的主要做法归纳起来有以下三条。
建立较为完善的法规体系。浙江省从2003年开始在全省推动民事督促起诉制度，并于2007年8月制定了《检察机关办理民事督促起诉案件的规定（试行）》，比较系统地规定了民事督促起诉的条件、范围和办理程序等，具有较强的可操作性。之后，浙江省各地结合当地实际分别出台了相应文件。如：嘉兴市人民检察院、嘉兴市国土资源局、南湖区人民检察院及秀洲区人民检察院联合出台了《关于共同防止国有土地资产收益流失的若干意见》；海宁市人民检察院与财政局出台了《关于运用民事督促起诉保护企业国有资产建立工作协作机制的意见》；嘉善县人民检察院与国土资源局出台了《关于共同加强国有土地出让金收缴管理和监督的若干意见》；海盐县人民检察院与国资委办公室出台了《关于强化监督、国资监督职能，防止国有资产流失的意见》；平湖市人民检察院与国资委办公室出台了《关于积极运用检察民事督促起诉保护企业国有资产的意见》。各地相关文件的出台，为制度的实施奠定了良好基础。
建立联席会议制度。联席会议由国土、检察、国资、财政、房产、银监、公安、监察、发改、规划、安监、农业、环保、工商、税务、供电等部门组成，各司其职，协作配合。联席会议由国土资源行政主管部门承办，每季度召开一次。需要临时召开的，由成员单位向承办单位提出，承办单位可以根据需要临时召开。会议主要内容包括：通报本辖区国土资源违法违纪案件的受理、移送、处理和执行情况；通报查办国土资源违法违纪案件的特点、动态；讨论和研究国土资源执法工作中存在的新情况、新问题；研究解决国土资源涉诉涉访案件和历史遗留问题中出现的重大疑难问题等。通过联席会议制度，加强各部门的沟通联系，为制度实施提供组织保障。
规范办案流程。建立“五书两函”式的规范化办案流程。“五书”即《民事督促起诉案件受理通知书》、《劝诫书》、《预备督促起诉告知书》、《检察建议书》、《诚信瑕疵告知书》；“两函”即《催缴函》、《回复函》。规范化办案流程如下：立案后，检察人员首先向案件当事人发出《民事督促起诉案件受理通知书》，告知当事人诉讼权利义务，通知其于规定时间内向该院提交相关证据材料。其次，在查明事实的基础上，向拖欠国资方发出《劝诫书》和《催缴函》，敦促其依法履行缴纳义务。对主动缴纳者，及时发出《回复函》，告知其终止民事督促起诉程序；对催而不缴的，向其发出《预备督促起诉告知书》，同时向国土资源部门发出《检察建议书》，建议国土资源部门向法院起诉，并向检察院职务犯罪预防部门发出《诚信瑕疵告知书》，将不缴纳拖欠款的单位或个人纳入国土资源诚信档案查询系统“黑名单”。
浙江省的实践表明，通过民事督促起诉制度追缴土地出让金的做法具有很强的威慑力和可操作性，大多数案件在下达追缴通知书之后很快得到解决。嘉兴市各县（市）仅2008年就办理民事督促起诉案件40余起，为国家挽回经济损失1.5亿元。
探索民事督促起诉制度的主要经验
通过现场考察调研分析，调研组认为，浙江省在民事督促起诉制度追缴土地出让金的探索实践中，有以下四条成功经验，确保了这项创新性制度建设工作得以顺利开展。
领导重视、部门配合是做好民事督促起诉工作的关键。民事督促起诉追缴土地出让金是一项创新型工作，涉及多个部门的协调，首先必须要得到政府领导的重视，才能顺利开展。其次，要建章立制，在制度上保证行政监察与土地执法之间的衔接。再者，各部门要积极沟通，消除顾虑，达成共识，共同推动这项工作。
正确认识民事督促起诉作用是做好这项工作的必要条件。民事督促起诉追缴土地出让金对各部门的工作具有推进作用。特别对国土资源行政主管部门来说，民事督促起诉制度既是对工作的监督，也是对工作的支持，是对国土执法工作的补强。有的地方国土资源行政主管部门一开始对这项工作存有顾虑，担心影响其职权的正常行使，在看到民事督促起诉追缴土地出让金的效果和效率后，迅速转变观念，主动邀请检察机关介入监督。对检察机关来说，通过民事督促起诉追缴土地出让金，在促进依法行政、预防和减少职务犯罪发生、实现社会管理创新等方面具有重要意义。同时也要认识到，民事督促起诉属于检察建议，是一种软约束，受督促的部门具有一定的选择处理权，通过这项制度追缴土地出让金只适用于特定范围，不能奢望它解决所有问题。
因事施策是做好民事督促起诉的重要保证。造成土地出让金欠缴的原因很复杂，因此，通过民事督促起诉追缴土地出让金，必须讲求实际，不能搞“一刀切”，既要坚持法律的严肃性，又要考虑政策的灵活性，避免因监督不当造成的负面影响。对于时机与条件成熟的案件，如欠缴单位完全有能力缴纳但故意拖欠不缴的，要坚持原则，督促催缴。对于时机与条件不成熟的案件，则要从大局和长远的角度寻求解决办法。
效力保障有待加强
浙江省在民事督促起诉制度追缴土地出让金的探索实践中，也存在有待完善和解决的问题。
各部门间的协作配合有待完善。一是各部门的工作积极性不一。有的部门仍心存疑虑，甚至消极对待。有的部门存在事不关己、不便介入的认识误区。二是各部门间的信息共享和工作配合不够。如案件信息来源共享不够、协作取证不够等。而且，尽管建立了联席会议制度，加强了各部门间的沟通联系，但缺乏相应的责任体系，对各部门的约束力不够。
工作规范性有待加强。民事督促起诉追缴土地出让金工作还不够统一规范，各地办理督促起诉案件的程序、期限、方式等尚待统一。民事督促起诉制度与民事公益诉讼等其他制度的衔接尚待完善，其效力保障有待加强。
督促起诉制度的作用有待进一步挖掘。首先，除了追缴土地出让金，这项制度在国土资源管理工作其他领域还未发挥作用。其次，预防职务犯罪的功能还未充分发挥。很多情况下，欠缴土地出让金的案件往往伴随着职务犯罪，但督促程序只起到催缴作用，对其中涉及的腐败案件缺乏有力的查处办法。
针对浙江等地开展民事督促起诉制度追缴出让金探索实践取得的经验和存在问题，调研组对这项制度的建设和完善提出了以下建议：
逐步将民事督促起诉制度从出让金追缴扩展到土地违法案件查处。实践证明，经检察机关督促国土资源行政主管部门催缴土地出让金后，有关单位主动履行缴款义务的占90%以上。可见，民事督促起诉制度具有很强的震慑力。但目前，这项制度在国土资源管理领域的应用仅局限于追缴土地出让金，效用范围十分有限。在时机成熟时，可在部分地区试点，将这项制度推广到土地违法案件的查处和执行，并在试点的基础上总结规范，逐步推开。
完善制度建设，加强各部门的合作。除建立联席会议制度之外，还应从以下几个方面加强沟通。首先，建立日常联系制度。国土资源、检察、国资、财政、房产等部门加强日常沟通联系，每季度互相通报情况。国家土地督察机构可与地方国土资源行政主管部门保持联系，通报督察机构掌握的信息。其次，建立协助调查制度。发挥土地督察机构和国土资源行政主管部门的监督职能，派员协助检察机关调查取证。最后，建立举报平台。通过受理群众来电、来信及来访或者其他有关部门转办的举报和投诉，发现线索。
