《土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。实践中，法院受理、审查和执行土地行政主管部门关于“交出土地”强制执行申请的主要依据是《行政诉讼法》、《行政强制法》、最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）和最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（以下简称《土地行政案件规定》）。自2012年1月《行政强制法》实施后，相关规定发生了变化，对强制执行具有较大影响。
三个月内申请执行
《若干解释》第八十八条规定，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出，而《行政强制法》则将期限缩短到了三个月内。同时，《行政强制法》还规定，即使被执行人的法定起诉期限已经届满，行政机关并不能够立即提起行政诉讼，还需要对被执行人进行催告，催告书送达10日后被执行人仍然拒绝交地的，行政机关才可以提起强制执行申请。
依照《若干解释》的规定，法院对行政机关的申请并无明确的受理期限，且受理后法院在30日内对申请进行审查并作出是否执行的裁定。而《行政强制法》明确规定法院应当在5日内受理，受理后一般在7日内即应当作出执行裁定。两相比较，《行政强制法》实施后，法院受理程序更加规范，而且一般情况下，法院的审查期限大为缩短，将有利于提高行政机关申请执行的时效性。
法院进行书面审查
《若干解释》明确规定法院以合法性审查为标准，而《行政强制法》对此作了重大改变：一般情况下法院只对行政机关的申请进行书面审查。综合《若干解释》、《行政强制法》和《土地行政案件规定》的内容，行政机关申请强制执行，除了管辖和受理的基本材料外，需要提交以下材料：征收土地方案的批准文件；证明土地征收符合“两公告一登记”等程序要求的证据材料；行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；当事人的意见及行政机关催告情况；申请强制执行标的情况；被征收人已经依法得到安置补偿的证据。被征收人无正当理由拒绝接受安置补偿的，则需提交补偿款已经提存和过渡房到位的证据。另外，参照最高人民法院关于《办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（以下简称《征收补偿决定案件规定》），实践中，地方法院往往还会要求行政机关提交“社会稳定风险评估材料”。
在行政机关提交以上材料后，除非“限期交出土地”的行政行为明显缺乏事实或法律依据，或者明显违法并损害被执行人合法权益的，法院都应当作出执行裁定。
笔者认为，《行政强制法》的变化更加合理：在法律赋予了被征收人权利的前提下，如果被征收人有异议，他可以提起相应的行政诉讼；而行政机关一旦向法院申请“交出土地”，则表明被征收人放弃了诉讼权利，或者其诉讼权利没有得到支持。此时，法院不宜再对行政机关的申请进行合法性审查。
执行主体多元化
《土地管理法实施条例》第四十五条的规定表明土地行政主管部门无“交出土地”的强制执行权，《行政诉讼法》、《若干解释》、《行政强制法》进一步明确了土地行政主管部门只能够向法院申请强制执行。应该说，在“交出土地”的强制执行权上，人民法院是唯一的主体。但是，随着近些年征收矛盾的日益尖锐和执行难度的不断加大，法院在实践中也作了许多变通。
2012年2月27日，《征收补偿决定案件规定》开始施行，尽管该规定的适用范围不包括集体土地征收，但该规定对土地征收方面的强制执行同样有影响。该规定第九条规定，人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。这表明，人民法院第一次正式地在司法解释中明确执行主体不限于人民法院，且人民政府的执行主体地位优于人民法院。因此，在2012年2月27日之后，法院即使作出执行裁定，一般来讲，最终的执行主体是当地的县一级人民政府。
笔者认为，《征收补偿决定案件规定》改变法律的规定并非是法院出于单纯的利益考虑，这样的变化除了因为土地案件的强制执行牵涉方面太多，法院力不从心的原因之外，更有法理依据，司法机关直接强制执行并不利于保障执行的公正性。客观地站在被执行人的角度，其期望一个中立的部门对行政机关的行政行为进行裁判；在中立裁判后，同样需要另一个中立的部门进行执行。如果法院在裁定后继续承担执行职能，有既当“裁判员”又当“运动员”之嫌。
另外，如果法院负责执行，一旦法院的执行行为发生了违法情形，从法律上将没有相应的救济途径。因此，推行“裁、执分离”一直是法院执行改革的一个重要方向，“交出土地”的强制执行也不例外。
（作者单位：重庆市开县国土资源和房屋管理局）
