先试出经验 实战看问题

——石柱县农房抵押贷款的喜与忧

　　□张洪兵　黄玉才

　　地处渝东南大山深处的石柱土家族自治县从2010年5月开始，在重庆市率先开展了农房抵押贷款试点探索，在集体建设用地制度改革“破冰之举”中取得了先行经验。 

　　定规则控制抵押贷款风险 

　　2010年5月，石柱县根据“万元增收”惠民政策，率先在全市启动农房抵押贷款试点，由县农商行主导，县农委和各涉农乡镇配合，由县国土房管局负责抵押登记业务，基本流程为贷款申请、贷款调查、贷款审查审批、签订合同、抵押登记、贷款发放等。 

　　在农房抵押贷款试点工作中，石柱县把握三个原则。一是农房抵押贷款对象为重庆市辖区内的农村居民，重点支持诚实守信的农户能人和专业大户，不搞“来者不拒，普遍开花”。二是选择前景好的项目，注重第一还款来源。三是注重对抵押物的区位、真实价值的把握。可抵押的农房，原则上要建在临街场镇、集中居住区、公路水路沿线等交通便利的地方。 

　　2011年初，石柱县又相继启动实施了农户林权抵押和土地承包权抵押贷款工作，推出“三权”抵押贷款后，重点支持农户发展林业、养殖业、种植业等已有一定规模的产业。 

　　抵押物评估是金融机构考量抵押贷款风险的关键，石柱县在试点中对此进行了积极探索。对农房抵押贷款金额不高于50万元的，其抵押物价值应按照《关于三权抵押价值评估的指导意见》进行评估，并经银行与借款人共同确认；贷款金额高于50万元的，抵押物价值由具备资质的评估机构进行评估，贷款银行确认。贷款银行确认抵押物价值坚持审慎原则，综合构建成本、使用状况、变现能力等因素，按不高于现行市场价格确认。抵押率原则上不超过确认价值的60%。对抵押物，由村社出具承诺，同意抵押和处置，努力提高处置抵押物的合理性，有效增强对借款人还款的监督力度。 

　　截至2013年6月末，该县重庆农村商业银行累计发放农村居民房屋抵押贷款1080笔，共计8951万元，涉及1037户；目前已归还894笔，还款金额7144万元，涉及856户；贷款余额186笔，1807万元，涉及181户。在农房抵押贷款中已构成违约的农户共4户，违约金额32.2万元，农房抵押贷款不良率为1.78%，高出该行全部贷款不良率0.79个百分点。 

　　抓服务打造资产交易平台 

　　在农村，“三权”是农民手中最主要的资产，但因评估难、抵押登记难、处置难，难以从银行获得贷款，多年来一直是“沉睡的资产”。将农村的居民房屋、林地、承包土地盘活，使其成为可抵押变现的有效资产，不但可以拓宽农户融资渠道，对于促进农户增收更能够发挥积极作用。为撬动这些“沉睡的资产”，该县相继出台了一系列支持推进举措。 

　　为了帮助更多“三权”抵押贷款的农户，石柱县国土房管局优化服务，将确权审核下放乡镇国土所，变“三审”为“两审”，对有贷款需求而没有办理房屋产权证的农户实行特事特办，要求3天内完善办理产权手续。对于已按照要求提供贷款资料的农户，该县各商业银行都承诺在7个工作日内审批放款，同时，各商业银行还对需要进行“三权”抵押贷款的农户实行一对一委托办理、跟踪服务，以帮助其尽快办理完善手续。从申请抵押贷款，到将贷款拿到手里，整个过程都会在7天内完成。 

　　为解决农户贷款难，该县创新贷款抵押方式，将“三权”打捆组合，增加抵押物实力，解决了农户产业启动资金不足的问题。为切实减轻农民负担，该县财政建立了“三权”贷款贴息专项资金，对利用“三权”抵押贷款发展产业的农户，政府按照基准利率贴息，农户只承担基准利率上浮部分的利息。 

　　抵押贷款实施初期，部分商业银行因担心资产变现难、贷款风险大，一度出现惜贷拒贷现象。为此，该县逐步探索建立起“国有担保公司 市县两级风险补偿基金”的“双保险”风险防控机制，形成政府、担保机构和农民三方分摊机制。由县农委、县林业局、县国土房管局等部门牵头，建立“三权”资产交易平台，成立“三权”抵押担保专业公司，建立了风险金制度，按贷款额度的3.5%建立政府风险防范基金预存到重庆市农村商业银行，出现不良资产或呆坏账，银行按承担比例扣减风险金，不但解决了农户贷款缺乏有效抵押物的政策障碍，也在一定程度上打消了金融部门的坏账顾虑。

　　从2010年到2013年6月，该县共发放“三权”抵押贷款6.5亿元，其中，农房抵押贷款8951万元，直接帮助3345家个体民营企业起步创业，推动近3万农户实现增收。2012年，全县农民人均纯收入达到5981元，同比增长25.5%。 

　　变现难亟待法律政策松绑 

　　农房抵押贷款虽然一定程度上解决农民创业融资难的问题，但由于现行法律对农房流转的限制性规定，导致农村房地财产价值严重缩水，客观上是对农民财富的一种剥夺。法律对农房抵押的禁止源于对农房流动性的限制，其直接后果就是抵押物的变现难。《土地管理法》规定农村房屋转让必须是同村村民之间、村集体内部有条件的流转，而不允许城市居民或外村人购买。由于本村村民之间存在着或多或少的人脉因素，一旦抵押贷款的农户违约涉及房屋流转，村民一般不愿承担邻里压力，购置本村村民的房屋，使抵押物变现存在一定困难。目前，石柱县对农民违约的房屋尚未找到很好的处置方法。 

　　通过对农房抵押贷款试点开展3年多来的经验和问题总结，石柱县农商行、县农委、县国土房管等有关部门认为，这项工作亟待从政策和法律层面得到认同与支持。一是要加快立法，解除法律禁止性规定，允许宅基地房屋作为抵押，使农房抵押合法化；二是地方政府职能部门应统一制定本地区农房抵押流转管理办法，明确产权，规范评估、交易流转。各职能部门应积极探索农村土地及农房流转新模式，以适应农村经济发展；三是建立农房交易平台，实现农房自由交易。应在本地区房屋或土地管理部门内设立农房交易管理机构，专门负责农房认证、评估、登记、交易。 

　　石柱县农商行认为，“三权”抵押贷款目前存在政策风险和市场风险，银行出于防范风险的需要，必须谨慎发放每一笔贷款，假若贷款出现风险，全部由银行买单，会严重削弱放款的积极性。因此，政府还要充分发挥引导作用，加强信用体系建设，采取成立担保公司、发展农业保险等举措，从政策、法规、舆论环境等多方面改善农村金融生态环境，以有效的法律手段保护借贷双方的权利和义务，确保农村金融综合改革取得实效。与此同时，还需要保险公司不断提升对农业投保的覆盖面和渗透度，结合实际制定新的险种，最大限度减少自然灾害给农业生产造成的损失，农商行要将涉农业保险投保情况作为授信要素，鼓励借款人对贷款抵押物进行投保。此外，还应加快建立完善农房抵押贷款法律纠纷案件的执行规程及具体实施细则。