□主讲人 李江涛 （国土资源部执法监察局） 法律责任竞合问题
法律责任竞合，是指一个违法行为同时符合数个法律责任的构成要件，导致两种或两种以上法律责任的现象。简单来说，就是当一个违法行为触犯了不同的法律责任条款时，如何具体适用的问题。
当发生法律责任竞合的情形，是分别适用不同的条款进行处罚，还是选择其中一个条款进行处罚？不同的法律规范从不同角度对社会关系加以调整，由于法律规范的抽象性以及社会关系的复杂性，不同的法律规范在调整社会关系时可能会产生一定的重合，使得一个违法行为可能同时触犯不同的法律规范而面临数种法律责任，从而引起法律责任竞合问题。行政违法行为相对更容易发生竞合，其根本原因在于行政法律数量的相对庞杂。
解决行政法律责任竞合问题的关键，在于如何准确适用法律来确定行为人所应承担的法律责任。法律责任竞合一般可以分为两类具体情况：非真正的法律责任竞合（即法条竞合）和真正的法律责任竞合（即想象竞合）。
一、非真正的法律责任竞合（法条竞合）
数个法律条款从不同角度都对同一个违法行为作出了规定，但行为人只承担其中一个法律条款所规定的法律责任。之所以说是“非真正”竞合，是因为产生这种竞合的原因是不同的法律条款在规定上出现了重合，而非这个违法行为本身，在观念上引发了多种法律责任。
对于这种非真正的竞合关系，在处理上应只适用一个法律条款。实践中，一般按照特别法优于普通法、特别条款优于普通条款等原则，择一进行处罚。
实例：《土地管理法》第七十四条规定了擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等破坏种植条件的法律责任。显然，在耕地上建房这些土地违法行为同时也违反了《土地管理法》第七十六条关于未经批准非法占用土地的规定。如果违法主体是农村村民，建设内容是住宅，还违反了第七十七条关于农村村民非法占地建住宅的规定。
可见，农村村民违法占用耕地建住宅，同时违反了上述三个法律责任条款，属于典型的法条竞合。
在土地行政处罚中，如发生法条竞合的情形，可借鉴《刑法》对法条竞合的“特别条款优于普通条款”的处理原则，优先适用特别条款。根据这一原则，对农村村民违法占地建住宅，适用《土地管理法》第七十七条处理（责令退还、限期拆除），对擅自在耕地上建房的，适用《土地管理法》第七十四条进行处理（责令限期改正或治理、可以并处罚款、构成犯罪的依法追究刑事责任）。
二、真正的法律责任竞合（想象竞合）
真正的法律责任竞合，是指一个违法行为同时侵犯了数个受法律保护的社会关系，行为人为此要承担数个法律责任的情况。在行政执法中，对于想象竞合，应根据“过罚相当”和“一事不再罚”的原则来处理：
即由一个行政执法部门进行处罚，一般情况下其他行政执法部门不再就同一行为进行处罚。确实有必要进行处罚的，另一执法部门也可以进行处罚。但是，如果前面的处罚中已经对行为人作了罚款，那么，后面的处罚就不能再进行罚款（《行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚）。
例如，某人违法占用集体林地10亩修建厂房，县林业局依据《森林法》有关规定给予了罚款处理。另外，县国土资源局依据《土地管理法》第七十六条的规定，对王某作出了“责令退还非法占用的土地，没收在非法占用土地上新建的建筑物”的行政处罚决定，考虑到《行政处罚法》第二十四条“一事不二罚”的规定，没有再给予罚款。
如何认定违法用地的地类
国家规定将土地用途分为：农用地、建设用地和未利用地三类。
《土地利用现状分类》国家标准采用一级、二级两个层次的分类体系，共分12个一级类、57个二级类。其中一级类包括：耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地。
每年度国家组织的土地利用变更调查，在对土地利用现状、土地权属及行政区划变化进行外业实地调查基础上，获取变化地类图斑、土地权属（宗地）、行政区划数据，实时对土地利用数据库进行更新。
在案件查处过程中，通过对违法用地的勘测定界，并将有关坐标数据套合到上一年末的土地利用现状数据库或土地利用现状图上，对照土地利用现状数据库或土地利用现状图上标示的现状地类，进行违法用地涉及土地地类的判定。
如何判断违法用地符合规划情况
在土地违法案件查处过程中，通过对违法用地的勘测定界，并将有关坐标数据套合到相应的土地利用总体规划图或土地利用总体规划数据库上，对照土地利用总体规划数据库或土地利用总体规划图上标示的规划地类，判定违法用地是否符合土地利用总体规划，以及判定违法用地是否涉及占用基本农田。
一是当地块处于批次用地范围内。应当与规划确定的建设用地区对照，看其是否在城镇工矿建设用地区内。依据《关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》（国土资发〔2012〕2号），从2012年4月1日起，土地管理各项相关工作要以经批准的新一轮规划和数据库为依据。各地编制的新一轮规划划定了“三界四区”（即城乡建设用地规模边界、扩展边界和禁止建设边界，允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区）。当违法地块位于禁止建设用地区，判定为不符合规划；当违法地块位于允许建设区，判定符合规划；当违法地块位于有条件建设区内，如不突破允许建设用地区规模，允许建设用地区空间布局可在有条件建设用地区内进行形态调整，原则上也可判定为符合规划，如突破了允许建设用地区规模，则必须进行规划修改程序后方可进行形态调整，原则上可判定为不符合规划。
二是当地块位于单独选址项目范围内。应当与土地利用总体规划确定的单独选址项目清单或交通廊道比对，凡在土地利用总体规划确定的交通廊道内，或属于已列入土地利用总体规划单独选址项目清单范围内的项目用地，可判定为符合规划，不在上述范围内的项目用地，应当判定为不符合规划。
三是当用地涉及占用未利用地。根据《土地管理法实施条例》第二十三条“建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农民集体所有的未利用地的，只报批征用土地方案和供地方案”和第二十四条“具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地的，按照省、区、市的规定办理”的规定，不存在是否符合规划问题，应当判定为符合规划。
四是违法地块位于土地利用总体规划图上标示的基本农田范围的，原则上判定为占用基本农田。但根据《关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》（国土资发〔2012〕2号）文件精神，在土地利用总体规划设定的交通廊道内，或已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的民生、环保等特殊项目，在不突破多划基本农田面积额度的前提下，占用基本农田保护区中规划多划的基本农田时，按占用一般耕地办理建设用地审批手续，不视为占用基本农田。未在土地利用总体规划设定的交通廊道内，未列入土地利用总体规划项目清单的民生、环保等特殊项目，或超出多划基本农田面积额度的，均按占用基本农田认定。
五是作出处罚决定时或执行处罚决定时土地利用总体规划作出了重大调整，违法宗地的规划要求发生重大变更。可按从旧从轻原则，调整处罚内容，或重新作出处罚决定。
违法行为发生时，规划用途为农用地，依法应当拆除地上建筑物、构筑物，作出处罚决定或执行处罚决定时，土地利用总体规划已依法作出调整，调整后规划用途为建设用地的，这种情况下，应当按照从旧从轻原则，依据新的土地利用总体规划调整处罚内容或重新作出处罚决定，对地上建筑物构筑物依法没收。
违法行为发生时，规划用途为建设用地，依法应当没收地上建筑物构筑物，作出处罚决定或执行处罚决定时，土地利用总体规划已依法作出调整，调整后规划用途为农用地的，则应当依照从旧从轻原则，适用原土地利用总体规划，处罚内容或处罚决定可不再调整，但应当明确地上建筑物构筑物不得进行翻建、扩建。
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□主讲人李江涛（国土资源部执法监察局） 如何处置没收的地上建筑物和其他设施？ 对于没收的地上建筑物和其他设施如何处置，目前土地管理法律法规未作具体的规定。根据《行政处罚法》第五十三条的规定，除依法应当予以销毁的物品外，依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理。但相关法律法规并未就如何没收地上建筑物和其他设施出台专门规定。 实践中，有关没收的处罚决定作出后，国土资源主管部门可以将建筑物及其他设施移交给财政部门或政府指定的机构。 有关没收的地上建筑物和其他设施的处置，各地一般采取拆除或保留两种方式。决定拆除的，一般由所在地市县政府组织有关部门实施拆除。决定保留的，一般由所在地的市县政府完善相关手续，消除违法状态后，按照以下方式处置：对土地使用权（地上建筑物及其他设施一并作价评估）组织公开拍卖或挂牌出让；经有关评估机构评估后，由原违法用地单位或个人购回；由市县政府安排使用；经市县政府批准以其他方式予以处置。 责令限期改正是否属于行政处罚方式 《行政处罚法》第八条对行政处罚的种类规定了六大类，包括警告、罚款、没收违法所得和没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证执照、行政拘留。 在《行政处罚法》规定的六类处罚方式中，没有责令限期改正的处罚类型。 在《行政处罚法》起草过程中，对责令限期改正是否属于一种行政处罚方式有不同看法，《行政处罚法》草案也曾经将责令改正作为一种处罚方式列入行政处罚的种类。 但是，有意见认为，对任何一种违法行为，均应当予以改正，责令改正不应当是一种处罚。立法机关认为这种意见有一定道理，为此，责令限期改正未列入行政处罚种类。 但是，考虑到责令改正在很多法律法规中都有规定，《行政处罚法》的规定应当与现行法律法规相衔接。所以，《行政处罚法》在第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”所以，从这个角度看，责令改正不是一种行政处罚方式，而是对行政机关实施行政处罚的一种要求。 行政处罚的追诉时效 行政处罚的追诉时效一般为“两年”。根据《行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。 前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者持续状态的，从行为终了之日起计算。 对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态。 1998年5月4日国土资源部办公厅转发最高人民法院行政审判庭〔1997〕法行字第26号文件指出：对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据《行政处罚法》第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算；破坏耕地的违法行为是否具有连续或继续状态，应根据案件的具体情况区别对待。 不服拆除处罚起诉期限及相关问题 根据《土地管理法》第八十三条的规定，建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。 根据《行政诉讼法》第三十九条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出，同时还规定“法律另有规定除外”。 《土地管理法》第八十三条关于十五日起诉期限的规定，属于《行政诉讼法》第三十九条规定的“法律另有规定除外”的情形，关于这一点，在执法实践中没有太大的争议。 但是《土地管理法》第八十三条关于十五日起诉期限的特别规定，在实际操作中带来几个具体问题。 一是十五日期满违法责任人未起诉又未自行拆除，但提起行政复议，土地行政主管部门能不能申请人民法院强制执行；二是拆除的行政处罚决定作出后十五日内，违法责任人提起行政诉讼的，土地行政主管部门能不能申请人民法院强制执行；三是违法责任人在拆除的处罚决定作出后十五日内未提起行政诉讼，但自处罚决定作出之日起未超过两个月的，还能不能申请行政复议；四是违法责任人提起行政复议，复议决定作出后，违法责任人如不服行政复议决定，还能不能再提起行政诉讼。 无论十五日内违法责任人是否申请行政复议或提起行政诉讼，土地行政主管部门都可以申请人民法院强制执行。因为《行政复议法》和《行政诉讼法》分别规定了复议期间、诉讼期间具体行政行为不停止执行的原则，同时也规定了可以停止执行的具体情况。也就是说，当事人是否申请行政复议和提起行政诉讼，并不影响土地行政处罚决定的执行，当然也就不影响土地行政主管部门申请强制执行。申请强制执行是土地行政主管部门应履行的法定职责，是否执行则由法院根据具体情况决定。 对于第三个问题，违法责任人在十五日内虽未提起行政诉讼，但在两个月的复议申请期限内仍可申请行政复议。为对行政主体的行政违法行为和行政不当行为进行控制，法律设定了行政救济制度，规定两种救济方式，一种是行政救济，即行政复议，一种是司法救济，即行政诉讼。在法律没有特别规定的情况下，当事人既可申请行政复议，也可以提起行政诉讼。拆除的行政处罚决定作出后满十五日，当事人不能提起行政诉讼，但在两个月的复议申请期限内，当事人仍可申请行政救济即申请行政复议。 对于第四个问题，《土地管理法》第八十三条就当事人不服拆除行政处罚提起诉讼的期限作了十五日的特别规定，即十五日后诉权灭失。 因此，行政复议机关作出维持原拆除处罚决定的复议决定时，如果从作出拆除的行政处罚决定之日起超过十五日的，法律规定的起诉期限已过，违法责任人不能因不服行政复议决定再提起行政诉讼。否则《土地管理法》第八十三条有关十五日起诉期限的规定就没有任何意义了。 |
