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神州国土2013-11-11 | 阅：1 转：0
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来源突破管理瓶颈 释放土地活力
——农村宅基地改革大家谈
编者按
随着党的十八届三中全会的召开，包括宅基地管理制度改革、集体建设用地流转在内的众多议题不断升温。10月29日，国土资源部起草的《节约集约利用土地规定（草案）》（征求意见稿）公开向社会征求意见，其中允许农村闲置宅基地实行自愿有偿退出引发了广泛关注。按照现行土地管理制度，宅基地使用权流转严格受限，然而在农村空心化现象严重，宅基地大量闲置和需求旺盛相矛盾的现实下，宅基地管理制度改革迫在眉睫。
在城镇化大背景下，推进宅基地管理制度改革须格外谨慎，要以尊重农民意愿、保护农民利益、确保粮食安全为根本前提。为此国土资源系统相关单位和研究机构多次对全国各地宅基地利用及管理现状进行调研，本版特选编其中有代表性的研究成果，以飨读者。
政策创新尊民意 进退自如可流转 作者：经研院调研组
中国国土资源报网 2013-11-11 08:44:38 来源：中国国土资源报
农村宅基地是关系农村经济发展和社会稳定的重要制度，党的十八大报告指出，要“依法维护农民宅基地使用权”。为摸清宅基地利用及管理现状，研究宅基地闲置、违法用地、宅基地用益物权保障等问题，调研组对安徽省合肥市长丰县宅基地利用及管理现状进行实地调研，重点对2个乡2个村31户农户进行入户访谈。从访谈农户的基本情况看，农村劳动力大量外出，访谈对象以老年和中壮年为主，因结婚生子造成的分户需求压力较大。
宅基地申请难、流转难、管理缺位，大多农户同意统一规划、集中居住
调研发现，一些农村宅基地管理环节不能适应实际。编制村级土地利用规划需要一定的财力和技术水平，目前尚不能实现；宅基地计划指标管理在实际中并没有起到相应的作用；宅基地审批程序繁琐复杂，由农户承担占补平衡难；拆除违法建房涉及民生和社会稳定，难以实施等。
村庄整治前农户宅基地面积超标普遍存在，节地潜力大。杜集乡团结村访谈农户户均占地面积450m2、人均占地105m2，户均占地比全乡宅基地户均占地面积多出76m2，户均多出296m2，表明宅基地节地潜力很大。另外，从两个村访谈情况来看，一户多宅现象并不多见，宋岗村18户都只有1处宅基地，团结村13户也只有1户在村里有两处宅基地，一处自住，一处闲置。
现有宅基地中一半以上通过申请取得。村庄整治后的宋岗村宅基地全部通过申请取得。团结村取得来源中，54%是申请取得；23%是自己扩建的；15%是买村里其他人的；8%是先建待批，存在先建待批、私自扩建等现象。
宅基地申请意愿强烈，但难以得到批准。从申请宅基地意愿来看，两个村有近1/3的农户有强烈的申请意愿，申请理由是儿子成年需要分户。对于目前申请宅基地能否得到批准，有45%的农户表示不能批准，42%的农户说不清楚，不清楚的主要原因是近年来没有申请过宅基地，还有13%的农户表示在规划区内或老屋翻建可以得到批准。由于近年来缺乏宅基地指标，农村新增宅基地审批实际停止，农民建房需求除了通过土地整治项目区新房建设得以满足之外，就是通过私自违法建房实现。
统一规划、集中居住得到了大多数农户的认可。在对农村建房是否有规划的问题上，土地整治项目区内的宋岗村农民建房均是在土地整治规划的指导下进行，而对尚未开展土地整治的团结村，有62%村民反映当时由村小组指定地点并统一分配，38%的村民反映村民小组内并没指定地点建住宅。由此可见村级组织对农民建房起到了一定的管理作用，而政府对农民建房的规划管理主要是通过土地整治规划实现。在问到农户希望农村房屋怎么建时，90%的农户都表示愿意到政府统一规划的集中居住区生活，也有10%的农户不太愿意，原因主要是缺乏建房资金、集中居住区位置偏远等。
对宅基地超标及闲置的管理缺位。从访谈情况来看，所有农民均不知道宅基地使用面积标准，并且不认为自家宅基地面积超标。关于村内宅基地闲置，据访谈农户反映，大部分都有老幼在家留守，也存在因少部分因常年在外打工而使宅基地闲置的情况。从在城里买房情况看，两个村受访的31户中，有6.5%在城里购房。而据县国土资源局调查，团结村516户中，有83户在城里买了房，占16%。对于超标和闲置问题，目前均没有处理。所有访谈农户既不愿意退回，也不愿意缴纳任何费用。
偏远农村宅基地流转现象少，老年农户多不愿流转宅基地。从宅基地买卖情况来看，仅在团结村有1户买卖房屋，其余均没有流转。原因在于两个村都属于偏远地区，地理位置较差，缺乏宅基地流转市场需求。另外当地农民有了钱更愿意去城里买房。宅基地出租的情况也比较少见，仅在宋岗村了解到有个别农户将宅基地出租给外地打工人员，租金大概为200元~300元/月。对于放开宅基地流转、抵押政策限制，有部分访谈农户（以中青年为主）希望放开，希望拿到创业或进城的本钱；而大部分村民特别是老年人不希望放开，担心流转的风险。至于流转对象，所有访谈农民均认为价高者得，可不局限于本村村民。
农村土地整治可解决农民建房难，但并不能完全代替农村宅基地管理制度改革创新
当前宅基地超标占用普遍、农民违法建房频发、宅基地基层管理薄弱，安徽省宅基地违法比例高达40%。特别是近年来，随着农村农民收入较快增加，农村适龄青年增多，农民建房意愿强烈，若不及时疏导，宅基地建设违法形势将更为严峻，更难处理。
农村土地整治是解决当前宅基地问题的一种有效措施，但并不能完全代替农村宅基地管理制度改革创新。对于长丰县这种经济发展水平一般的平原地区，人均占有宅基地253.95m2，土地整治空间大。农村土地整治不仅增加了耕地面积、实现节约集约用地、改善了农村居住环境，还解决了超标占用、违法建房等实际问题，且大多数农户并不反对通过土地整治整村推进新农村建设。以造甲乡宋岗村为例，通过土地整治，宅基地占地面积由原来的2300亩减少到635亩，其中新增耕地率达11.64%。但也存在集中居住区预留宅基地考虑不周、一些地方农民生产生活方式改变带来不便等问题。另外，推进土地整治需要一段时间，尚未开展土地整治的农村依然存在超标占用、违法频发的压力，农村宅基地管理制度改革迫在眉睫。对此建议推进农村宅基地管理改革。
加强宅基地规划管理，改革宅基地计划指标管理。在当前大部分地区村庄建设规划缺位的情况下，发挥土地整治规划对农村宅基地的数量、布局、范围和规模的调控管理；协调乡土地利用规划、土地整治规划、村庄建设布点规划，引导农民集中成片建房，节约集约用地。同时，探索宅基地指标单列、增加指标的规模和时限弹性、宅基地指标与新增分户数量挂钩等政策创新。
简化审批程序，可考虑改革现行批次报批方式。利用现有建设用地申请宅基地的，可考虑由村申报、乡审批、县备案。改革现行宅基地占用农用地批次报批方式，实行先批后核，即每年年初省人民政府向各市、县下达宅基地农转用计划指标；当年宅基地落实到具体地块后，年终统一上报核实，解决因无指标无法批准农民未批先用，以及每家每户单独分散申请难以一次批准等问题。
建立宅基地退出激励机制。鼓励农民将空闲的宅基地退出来，由集体经济组织再重新分配或者由地方政府规划进行土地整治。农民主动将空闲的宅基地返还给集体的，地方政府给予一定的经济补偿，对那些符合宅基地申请条件而又主动放弃农村宅基地进城居住的农民，地方政府在购房上给予政策奖励补助。
稳妥推进宅基地流转。建立规范、有序的农村宅基地市场体系，让农村宅基地在一定区域范围内有序流转，让农民在一定期限内能对宅基地及其上面的住宅享有充分的处置权。建立集体与农户合理的宅基地流转收益分配机制，让农民享有更大的土地收益权利。考虑经济社会发展条件、农民观念、地理区位、社会保障等因素，选择条件成熟地区开展宅基地流转试点。
进一步完善农村土地整治工作。建议从项目选址、立项、批准、实施、资金筹集及使用到项目报验等环节进一步细化、规范。加强项目资料的收集、保存管理，提高工程质量，加强验收后项目复垦区管理，避免出现抛荒、栽树、养殖等现象；规范建新区审批手续，严格施工、监理等支出凭证管理等。在土地整治前严格执行公示制度，通过走访、召开群众座谈会等形式提高群众参与度；在建新区考虑留足宅基地发展空间，合理设计农机具存放地点、停车场建设等实际问题。
加强农村宅基地档案建设。推行电子档案管理信息化，充分发挥地籍档案在农村宅基地监督管理上的作用。
（调研组成员：吕宾、帅文波、南雪玲、杨景胜、谭文兵）
下放审批权限 显化资产权益 作者：沈 彭
中国国土资源报网 2013-11-11 08:46:25 来源：中国国土资源报
目前，农村宅基地改革不断发酵，呼声越来越高。乡镇干部、广大农民都盼望政府有一个与时俱进、大胆创新的宅基地管理办法，突破目前宅基地管理上的瓶颈，既使农民有“地”建房，又不致走违法的路子。但是如何改革呢？总体上应该有利于农民增加收入，有利于促进城镇化建设，有利于
保护耕地，有利于建立宅基地的长效管理机制。笔者认为，应该尝试从4个方面进行创新。
下放宅基地审批权
按照《土地管理法》的规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，还要按照规定办农用地转用审批手续。”2010年国土资源部《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》规定：“使用村内原有建设用地的，由村申报，乡（镇）审核，报县（市）批准后，由乡（镇）国土资源所逐宗落实到户，占用农用地的，县（市）人民政府于每年年初一次性向省、自治区、直辖市人民政府或省级人民政府授权的设区的市、自治州申请办理农用地转用审批手续”。同时规定：“新增农村宅基地建设用地应纳入土地利用年度计划，各地区下达年度土地利用指标时应优先安排农村宅基地用地计划指标，切实保障农民住宅建设合理用地需求。”实际上由于建设用地指标紧张，用到集体建设用地指标很有限，用于农村宅基地建设的更是微乎其微，于是很多地方都停止了宅基地的审批，造成用地紧张，农民违法乱建、超标准建房问题严重。目前，宅基地违法用地的主因就是因为审批权层次太高，用地指标限制所致。解决这个问题的药方应该下放审批权，简化审批手续，有限制地取消用地指标。笔者认为，凡是利用存量宅基地、村内旧宅基地、村内空闲地、村内未利用地、村边低于15°的缓坡地且符合村镇规划的，都由镇政府审批，并且不需要使用用地指标。《村民委员会组织法》规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。”农民在本村内利用自己的土地建房，都要国家下达用地指标，这都是人为的。当然，为了保护耕地，凡是利用耕地或其他农用地建设宅基地的，必须报县政府批准，并且办理农地转用手续，实现耕地占补平衡。
允许宅基地抵押贷款
农民温饱问题解决后，主要矛盾是如何支持他们发展生产，增加收入。农民无资产和抵押物，遇到贷款难如何破解？允许宅基地可以抵押贷款是一条路子。从去年开始，广东已在梅州、云浮、清远启动宅基地使用权房屋所有权可抵押贷款试点。据有关部门统计截至今年5月，云浮市郁南县已有132户将自家的农村闲置宅基地使用权、土地承包经营权、林权等作为担保物进行贷款，累计贷款297万元。
允许宅基地入市流转
这个问题在理论上几乎形成了共识，只差法律、法规上的允许。《广东省人民政府办公厅关于印发广东省城镇化发展“十二五”规划的通知》指出：“允许转户农民在自愿基础上通过市场流转方式出让承包地、房屋、合规面积的宅基地并获得财产收益，解除农村劳动力进城落户的后顾之忧。”宅基地流转的收益分配是主要矛盾，各级人民政府都要在调查研究基础上，提出可行的分配办法。但是，流转属于合法的宅基地，收益大头应归户主，集体经济组织得小头；相反，流转的宅基地属于一户多宅的，收益大头应归集体经济组织，小头归户主。一户多宅的，对多出来的宅基地如何进入市场不能一刀切，必须根据各地情况区别对待，而且要有一套可行的管理办法。
探索有偿有期限使用方式
允许有条件的地区实行有偿、有限期的使用宅基地的制度。现行宅基地分配制度是基于集体成员身份实行的福利性分配。鉴于广大农村的实际情况，目前以致相当长一段时间都不能取消这一分配制度。特别是对边远和贫困落后地区要特别加以保护和加强管理，使广大农民得以安居乐业。但是，在经济比较发达的地区，有些村镇已经实现了有偿使用，但未曾发现有限期使用的案例。从长远发展观点看，有条件的地区对宅基地实行有偿、有限期地使用，有利于宅基地的入市流转，有利于加速城镇化发展进程。实行有偿、有限期使用宅基地应该鼓励有条件的地区进行试点，总结出经验教训，以后逐步铺开。
（作者单位：广东省土地学会）
按需供给差别流转 作者：黄文山 魏 倩
中国国土资源报网 2013-11-11 08:47:23 来源：中国国土资源报
笔者认为宅基地管理改革，既要立足现实难题，又要放眼长远发展；既要做好顶层设计，更要汲取基层经验。 顶层设计：加强规划，形成体系
一方面，建议从国家层面加快制定《宅基地管理改革指导意见》，在制度设计、思路模式、规范要求、发展方向等方面给予明确引导。既要给予地方政府先行先试的政策空间，又要划定不得逾越土地利用总体规划的红线范围，尽可能吸纳各地的成功做法，实现与基层成功实践的有机结合。
另一方面，建议编制自下而上的宅基地规划体系，建立村级、乡镇、市县、省级、国家五大规划层级，发挥宅基地规划在农民建房中的基础性支配作用。在符合土地利用总体规划的前提下，尽可能地与村庄建设、新农村建设等规划实现有效衔接，避免各自为战。宅基地规划一经编制完成，要上报县级以上人民政府或立法部门批准，增强宅基地规划的法制性和行政约束力，并将是否符合宅基地利用规划纳入农民建房必备的初审环节。
维护权益：问需于民，按需供给
宅基地管理改革涉及农民群众的根本利益，在进行制度设计时，要充分听取群众的意见，既要问计于民，还要问需于民。通过问卷调查、召开群众座谈会、开展调查研究、网络征集等方式广泛听取群众的意见。
在此基础上，主动解决农民对宅基地的合理需求。首先，要把巩固村组在宅基地分配中的主导支配作用与乡镇国土资源所的主动介入、把关服务相结合，并同步进行踏勘、登记、初审、发证等工作。其次，本着化零为整、互惠互利的原则，引导村民进行自由调换，实现宅基地的高效利用。再次，针对村民长期占而未用的宅基地，集体经济组织要依据有关规定收回土地使用权，进行再调配，避免闲置浪费。最后，将宅基地供给与推进旧村改造相结合，在实现节约集约用地、居住条件改善的同时增加宅基地面积，以满足村民的合理需求。
创新机制：鼓励退出，差别流转
随着农村人口城市化、城乡一体化的深入发展，建立合理的宅基地市场退出机制越来越必要。所谓宅基地的市场退出机制，主要是指允许农民在一定条件下出让部分或全部宅基地，获取合理的经济收益。这样既可改变因无偿退出而造成的消极抵触心理，有效缓解宅基地供不应求的矛盾；又可增加退出者在城市或他乡生活的本钱，提高生活保障，可谓一举多得。
对于建立集体建设用地市场，可采用微观衡量法，即采数学模型计算法作为参与的重要依据。比如，将广东省深圳等市集体建设用地流转作为样本，认真选取对流转有重要影响的人均GDP、人均收入、流转意愿、城市化率、人均宅基地等指标，进行统计分析，建立具体集体建设用地市场模式的重要参考。
规范管理：妥善建档，严格执法
宅基地档案资料是宅基地管理的原始材料，但由于多种原因，目前宅基地基础档案资料普遍缺乏。为此，要把建立完善的宅基地档案资料纳入基层国土资源管理部门的一项工作职责，配备专项资金、专门人员，以及软硬件设备，制定相应的管理标准和长效机制。在此基础上，将宅基地档案资料管理与村民户籍管理、土地确权登记、变更登记等工作紧密配合，共享相关数据成果，实现档案资料的动态更新。
同时，加强宅基地管理要疏堵结合，加大相关政策法律的执行力度。当前，《土地管理法》、《物权法》、《土地登记办法》、《关于深化改革严格土地管理的决定》、《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》等都对宅基地使用及相关情况作了规定。此外，要在依法维护农民宅基地使用权的同时，严厉打击侵占耕地建房等违法违规行为，维护法律的权威性。
（作者单位：安徽省淮北市国土资源局）
