| 十几年前，双方当事人未经批准，擅自转让了国有划拨土地使用权。如今，一方当事人以当初合同违反法律强制性规定为由，请求法院确认无效，另一方却称，请求已超两年的诉讼时效—— |
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◆案情
1995年1月26日，郑州市某区政府下属的甲开发改造工程指挥部与乙公司签订了联合开发某地块协议，约定了开发项目、投资额及投资比例。乙公司以其在该地段中拥有的部分国有划拨土地使用权作为出资，甲指挥部以该地段其余土地使用权作为出资。签订协议后，双方取得了市规划局、市计委的审批文件，同意项目开发，后区政府对项目工程进行规划、勘察。1997年6月，甲指挥部与乙公司签订房地产开发转让协议，将该项目以150万元的价格转让给乙公司，由乙公司进行整体开发建设。双方约定，区政府负责协助办理规划证、拆迁证、土地证及水电排污等手续，乙公司享有工程建成后的全部产权和收益权。自协议生效之日起，半年内乙公司不开发，此协议自行解除，转让费不予退还。签订协议后，乙公司支付了转让费用。
后因项目未能如期开发，乙公司与甲指挥部间产生纠纷。2010年，乙公司将甲指挥部上级单位区政府告上法院。
法庭上，乙公司提出，自己在对该块地进行开发建设时发现，项目所占土地的使用权人并不是区政府，区政府转让无处分权项目的行为是无效的。另外，根据《城市房地产管理法》的规定，区政府在该项目投资未达到总投资额的25％，该项目也是不能转让的。因此，双方所签订的房地产开发转让协议因违反法律禁止性规定，应属无效。
区政府辩称，乙公司诉讼请求已超出诉讼时效。乙公司应在签订协议后半年内知道权利被侵害，至今已12年，已超过两年的诉讼时效。双方签订的协议约束的是联合开发行为，不适用《城市房地产管理法》的相关规定，合法有效。该协议因乙公司在签订协议后半年未进行开发，已自行解除。
◆审判
法院认为，双方协议涉及国有划拨土地的使用权的转移。其转让行为未经国家相应职能部门的批准，违反了法律法规的强制性规定，该协议无效。关于本案的诉讼时效问题，合同当事人不享有确认合同无效的法定权利，只有仲裁机构和人民法院有权确认合同是否有效，而合同效力的认定，实质是国家公权力对民事行为进行的干预，合同无效自始无效，单纯的时间经过并不能改变无效合同的违法性。故判决该协议无效。
◆法官看法
本案在审理中存在两种意见：第一种意见认为，乙公司的诉讼请求即确认合同无效应受诉讼时效的限制，已超过诉讼时效，应驳回其诉讼请求；第二种意见认为，确认合同无效不应受诉讼时效的限制，因涉及国有划拨土地使有权，区政府转让未经有关部门批准，应认定合同无效。
本案采纳了第二种意见。
从协议内容上看，合同约定涉及国有划拨土地的使用权。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条的规定，划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。第四十五条规定，经市、县级人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押。本案中，转让划拨土地的行为未经国家相应职能部门批准，违反了上述条例的规定，故协议无效。
关于乙公司请求确认合同无效是否已超过诉讼时效的问题。该协议违背了国家法律，侵犯的是国家利益和社会公共利益；确认合同无效涉及国家及社会公共利益的保护，实质是维护国家及社会公共利益的需要对当事人之间的民事行为进行的干预，其违法性及违法所造成的法律后果和影响，不以时间的长短而改变。我国现行法律对无效合同提起诉讼没有作出时效上的限制，虽然在司法实践中和理论上有不同见解，但确认合同无效不受诉讼时效期间的限制符合保护国家和社会公共利益的宗旨。确认合同无效可能涉及财产和责任、损失的处理，但不能以此就认为确认合同无效应受诉讼时效的限制，而无效合同因时效不予确认是对违法行为及侵犯国家利益和公共利益的放纵。而且，合同当事人也不享有确认合同无效的法定权利，只有仲裁机构和人民法院有权确认合同是否有效，而合同效力的认定，实质是国家公权力对民事行为进行的干预，合同无效自始无效，单纯的时间经过并不能改变无效合同的违法性。具体到本案，本案是无效合同确认之诉，没有财产给付内容，这种情况不应受诉讼时效的限制。
（作者单位：河南省郑州市惠济区人民法院）
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