小产权交易案：赢了官司输了道理

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近日，北京市门头沟区法院在审理一起“小产权房”买卖合同纠纷案时，以“鉴于我国对‘小产权房’管理的相关法律规定尚未出台”为由，判决“小产权房”转让协议有效。当前，正值各地集中清理排查“小产权房”、舆论高度关注未来政策走向的敏感时期，对比2002年引发广泛关注的“北京宋庄画家村‘小产权房’案”，这次案件审理法院的态度为什么发生了转变？“小产权房”买卖合同纠纷案件的审理有没有相关的标准？法院对此案的判决，将给整治“小产权房”的统一部署带来哪些影响？请看——

法院认定“小产权房”买卖协议有效

三年前，阴女士将一套“小产权房”出售。今年10月，她以“小产权房”不能买卖为由，起诉买房人，请求法院判令双方合同无效。近日，北京市门头沟区法院作出一审判决：双方房屋买卖协议有效。阴女士不服，提出了上诉。

　　据阴女士称，2010年1月，她与朱先生签订了《房屋买卖协议》，将自己在门头沟某村的一套“小产权房”以45万元出售给朱先生。签约后，她得知与朱先生的协议违反了国家关于“小产权房”禁售的规定，协议属于无效合同。于是，她就开始找朱先生要求退款、确认合同无效，但对方一直不同意。于是，阴女士将朱先生诉至法院，请求法院判令她与朱先生的协议无效。

　　“合同签订之前，我就知道该房屋是‘小产权房’。”庭审中，朱先生说，由于“小产权房”价格比商品房价格有明显优势，选择购买用于自己使用。他认为阴女士之所以起诉，是因为房价飙升，觉得亏了，萌生毁约的想法。“签订协议、支付房款后，我与村委会也签署了入住协议，钥匙也给了我，房屋完成了实际交付，其实际使用人就应该是我。”朱先生提出，阴女士的诉讼已经过了两年诉讼时效，法院应予驳回其起诉。

　　法院审理后认为，本案中，买卖双方签订的《房屋买卖协议》是当事人真实的意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，应为有效合同。加之，双方均明确在买卖诉争房屋时，对于该房屋为“小产权房”的事实均知情。鉴于我国对“小产权房”管理的相关法律规定尚未出台、双方当事人就诉争房屋正式产权手续的办理并无明确约定，法院对于阴女士要求确认合同无效的诉讼请求，不予支持。

　　“现在这个房子还在我的名下，‘小产权房’是不可以买卖的，我肯定要提起上诉。”宣判后，阴女士表示。

只是个案而非成例

□吴海彬

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，明确了符合规划和用途管制是农村集体经营性建设用地流转的前置条件。正确地领会党的十八届三中全会关于建立城乡统一的建设用地市场等政策规定，清晰地认识“小产权房”的法律性质，对于准确把握“小产权房”的未来走势具有重要意义。

　　“小产权房”的本质是违法建筑

　　《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）首次明确提出“小产权房”这一概念，即“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’”，指出单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发；《国土资源部关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》（国土资发〔2009〕106号）指出，“严肃查处违反土地管理法律法规新建‘小产权房’和高尔夫球场项目用地”；《国土资源部办公厅住房和城乡建设部办公厅关于坚决遏制违法建设、销售小产权房的紧急通知》（国土资电发〔2013〕70号）指出，“建设、销售‘小产权房’，严重违反土地和城乡建设管理法律法规，不符合土地利用总体规划和城乡建设规划，不符合土地用途管制制度”。

　　根据这些政策规定，“小产权房”是指那些在农村集体土地上建设的并向农村集体经济组织以外的成员销售或变相销售的住宅项目，违反土地和城乡建设管理法律法规，不符合土地利用总体规划和城乡建设规划，不符合土地用途管制制度，它不包括农民住宅。

　　根据《土地管理法》的规定，国家实行土地用途管制制度，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外。农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。根据《担保法》的规定，乡（镇）村企业的土地使用权不得单独抵押，以乡（镇）村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。

　　因此，兴办乡镇企业或者联营企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设可以使用集体所有的土地。因企业破产、兼并等情形，或因债权人行使抵押权时取得集体建设用地使用权，集体建设用地使用权人应当按照批准的土地用途使用土地，如需改变土地用途，应当按照《土地管理法》等法律法规报原批准用地的人民政府批准，办理土地变更登记手续。其中，在城乡规划区内的集体建设用地改变土地用途的，在报批前还应经城乡规划主管部门批准同意。

　　由此可见，出现“小产权房”这种在集体所有土地上建设的非农村村民住宅项目，根本原因是土地利用中没有严格执行土地用途管制制度，未经依法批准改变土地用途，不符合土地利用总体规划和乡（镇）、村规划，违反《土地管理法》、《城乡规划法》等法律规定，本质上属于违法建筑，建设、销售和购买“小产权房”，不受法律保护，也不符合城乡统一的建设用地市场的政策规定。

　　判决有待二审检验

　　基于“小产权房”的违法性质，国家对于建设、销售和购买“小产权房”多次作出明确规定，要求各地坚决制止、依法严肃查处，并要求城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”，既是维护法律法规的严肃性、落实耕地保护基本国策，也有利于保障农村集体经济组织成员和购房者合法财产权益、规避市场交易风险。

　　根据《民法通则》的规定，民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策；根据《合同法》的规定，当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益，违反法律、行政法规强制性规定的合同无效。作为合同标的物的“小产权房”是法律禁止的违法建筑物，亦为政策明令禁止，“小产权房”买卖合同效力应当归于无效，这是当前绝大多数“小产权房”买卖纠纷的判决意见，门头沟区人民法院的判决意见只是个案，尚待二审判决。

　　小产权房在建、在售势头不仅不减，甚至出现强力反弹之势，多是源于对《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于建立城乡统一的建设用地市场等政策规定没有正确解读。各级党委政府应重视加强宣传工作和舆论引导，引导社会各界正确理解党的十八届三中全会《决定》精神，让社会公众清醒地认识到“小产权房”的法律风险；国土资源管理部门应统筹协调建设、规划等有关部门，严格依法做好各类违法用地和违法建筑的处理工作，切实维护好人民群众的合法权益。

　　（作者单位：浙江省国土资源厅）

判决并未改变“小产权房”不受法律保护的现状

□邹谢华  张国桥

　　尽管国务院和有关部委多次出台严禁“小产权房”建设和销售的规定，但在实践中，由于种种原因，部分城市“小产权房”建设、购买和交易行为大量存在，且具有隐蔽性。在“小产权房”的购买和交易过程中，发生的纠纷如何适用法律法规进行审理，不但关系到当事人双方的重大财产利益，而且对“小产权房”交易纠纷的审理结果将被解读为司法对“小产权房”的态度，会对中央关于“小产权房”政策的实施效果产生直接导向作用。

　　实际上，在实践中鲜有法院认定“小产权房”买卖合同合法的。与曾经喧嚣一时的通州区宋庄镇画家购买农民住房案相比，本案中双方当事人都不属于农村集体经济组织成员，而是属于二手“小产权房”买卖。阴女士与朱先生的“小产权房”买卖合同纠纷一案，由于阴女士提出上诉，门头沟区法院的判决并未生效，对于本案“小产权房”买卖合同效力的最终认定，还有待法院二审审理结果。

　法院审理“小产权房”买卖纠纷的两难境地

　　面对“小产权房”买卖纠纷，司法审判常陷入两难选择之中，在“小产权房”建造交易明显不合法但大量发生的背景下，人民法院要充分考虑司法审判的导向作用和判决的法律效果，既要同国家法律和政策精神保持一致，又要遵照诚实信用的基本原则，维护社会的公序良俗。在具体纠纷审理过程中，往往会陷入非此即彼、不能兼顾的矛盾中，引发广泛社会争议。

　　一方面，政府部门对“小产权房”持否定态度，国务院以及国土资源部、住房和城乡建设部等部委多次发文叫停在建在售“小产权房”。最高人民法院也于2008年12月4日颁布《关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》，要求各级人民法院对改变土地集体所有性质、改变土地用途、损害农民土地承包权益的流转行为，要依法确认无效。在审理“小产权房”买卖纠纷案件中，法院对于“小产权房”买卖一般持消极态度，按照政府不允许“小产权房”买卖的政策，对买卖合同以认定无效为主。这样可以发挥司法的导向作用，制约潜在的房屋购买人，而且与国家政策相统一。

　　另一方面，这一认定也不是绝对的，司法实践中也有不少认定“小产权房”买卖合同有效的案例。在很多案件中，认定买卖合同无效实际上违背了民事交易中的诚实信用原则和社会公序良俗。原房屋占有人明知“小产权房”买卖违法，但在房价飙升的背景下，原房屋占有人出于利益驱使，房价飙升前心甘情愿把房屋卖出去，房价飙升后，反而要求法院认定原房屋买卖合同无效。这实际上属于利用国家本就稀缺的司法资源来实现自己的违背诚实信用和公序良俗的盈利目的。法院如果支持，将违背设立人民法院保护群众合法利益的初衷，有损人民法院的司法权威和社会形象，并且也会产生不良的社会导向，有可能导致大量出售过二手“小产权房”的公民效仿，到法院起诉要求确认合同无效从而引发大量纠纷。

　　“小产权房”买卖的禁止性规定不会改变

　　根据本案一审判决，法院承认了双方“小产权房”买卖合同的有效性，但并不意味着改变或者突破了国家目前对“小产权房”买卖的禁止性规定。根据《物权法》关于合同效力和物权变动相分离的规定，“小产权房”买卖合同成立并不意味着房屋物权变动。由于国务院对“小产权房”建设和销售持明确否定态度，在这一态度没有正式做出改变以及相关政策法律没有出台之前，作为行政机关的登记机关不可能根据法院对买卖合同的承认为当事人办理登记，当事人也就不能获得争议“小产权房”受法律保护的所有权。

　从这起案件纠纷中，我们也再次看到了购买“小产权房”存在的高风险性，由于缺少法律保障，购买“小产权房”极易产生各种纠纷。尽管一审法院并未判决双方对于“小产权房”的买卖合同无效，但按照《物权法》所确定的不动产登记生效原则，朱先生对其购买的“小产权房”，仍然得不到法律保障，如以后发生房屋拆迁时，就会出现自身利益受损的情况；如果“小产权房”被有关部门认定违法后拆除，更会导致重大财产利益损失。

　　“小产权房”买卖合同纠纷解决还需出台统一的法律规定

　　与行政机关相比，法院面对“小产权房”案件纠纷处于“消极”位置，只有当事人因“小产权房”买卖发生纠纷并诉至法院，法院才对之进行审查。而法院一般只针对“小产权房”是否属于违法建筑、买卖合同是否有效、物权变动是否合法等问题进行认定。对于“小产权房”买卖合同纠纷的处理，在审判实践中并未达成一致，甚至引发了“同案不同判”的争议，其主要原因还是缺少明确统一的法律规定。

　　法院审理案件只能依法进行，根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国合同法若干问题的解释（一）》第四条的明确限定，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。在法院裁判所依据的法律和行政法规中，《土地管理法》对集体土地流转有明确的禁止及限制，但对于集体土地上所建房屋进行转让是否违反《土地管理法》，却没有涉及，理论对此多有争论，司法实践也不统一，导致在“小产权房”买卖合同的效力认定上存在一定模糊地带。“小产权房”买卖纠纷妥善解决，还需要按照有关政策和规范性文件的要求，“结合实际研究提出分类处理的意见”，尽快出台相关法律和相关行政法规加以明确。

　　（作者单位：国土资源部法律评价工程重点实验室）

■延伸阅读

以认定无效为原则 以认定有效为例外

——各地法院如何处理“小产权房”买卖合同纠纷

由于“小产权房”买卖合同方面的具体法律法规并不明确，现阶段各地法院对于有关买卖案件的处理也不尽相同。其中影响比较大的案件就是北京画家村宋庄“小产权房”案，2002年7月，画家李玉兰以4.5万元的价格购买了北京通州区宋庄村民马海涛的房屋，双方签订了购房协议。2006年，因房价上涨和传闻该房要给付高额拆迁补偿款，马海涛以农村宅基地上的房屋出售给集体经济组织以外的居民违反了法律禁止性规定为由，起诉要求判决购房协议无效，返还房产。该案经过两审，最终北京二中院认为，根据现行土地管理法律法规、政策的规定，应当认定“小产权房”买卖合同无效，但出卖人明知其所出卖的房屋及宅基地属禁止流转的范围，在出卖多年后又以违法出售房屋为由主张合同无效，应当赔偿买受人的依赖利益损失。

　　以上是关于“小产权房”买卖合同纠纷的影响较大的一个案例，虽然只是个案，但非常具有代表性。有关“小产权房”买卖合同效力问题，全国没有统一、明确的法律规定和司法解释，各地法院为了地方审判的需要，相继出台了适用于当地审判实践的意见。

　　如2004年12月15日，北京市高级人民法院公布的《关于农村私有房屋买卖纠纷合同效力认定及处理原则研讨会纪要》认为：“此类合同的效力以认定无效为原则，以认定有效为例外，例如买卖双方都是同一集体经济组织的成员，经过了宅基地审批手续的，可以认定合同有效。”就农村房屋买卖纠纷案件个案审理而言，不同地区法院作出不同判决的情况很容易在媒体报道中见到，同一地区上、下级法院意见不一甚至同一法院的不同合议庭之间意见不一的现象也不鲜见。浙江省高院的《关于审理房屋纠纷案件研讨会纪要》（浙高法〔1992〕82号）规定：“买卖农村的私有房屋，如双方自愿并立有契约，买方已交付了房款，并实际使用和管理了房屋，又没有其他违法行为，只是买卖手续不完善的，应认定买卖关系有效，但应着其补办有关手续。”山东省高院的《全省民事审判工作座谈会纪要》（鲁高法〔2005〕201号）则规定：“农村私有房屋买卖合同的效力应以认定无效为原则，以认定有效为例外。只有房屋买卖的双方均是同一集体经济组织的成员的，可以认定合同有效。”2006年青岛市中级人民法院青中法〔2006〕232号《审理农村宅基地房屋买卖纠纷案件相关问题的意见》中规定，“城镇居民购买集体经济组织所有宅基地上的房屋的，认定合同无效，非同一集体经济组织成员之间购买宅基地上房屋的，认定买卖合同无效。”2008年10月17日，郑州市中级人民法院组织市区两级法院、郑州市国土局、房管局有关部门负责人以及律师、专家学者召开了“‘小产权房’纠纷审判实务研讨会”，与会者对于“小产权房”买卖合同的效力看法不一，未形成一致意见，但多数认为可以借鉴其他法院经验，原则上认定合同无效。从以上可以看出，当前多数法院是以认定“小产权房”买卖合同无效为原则，以认定有效为例外。