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随着城镇化进程加快，一些农村学校因生源下降及布局不合理等原因被撤并，农村教育用地和房屋闲置现象普遍存在。这些教育闲置地，有国有建设用地，也有集体土地，来源和权属复杂，处置难度较大。
近日，重庆市国土房管局、重庆市国土资源和房屋勘测规划院与该市相关部门组成调研组，在全市范围内开展全面调查后，深入到巴南、万州、涪陵、永川、黔江5个区深入调研；在摸清现状、分析问题的基础上，提出了盘活闲置教育用地的政策建议。
陈光宇 汤雁冰 陈晓军 牛德利
调研结果显示，重庆市目前有闲置校点5911所，校地面积1.72万亩，校舍建筑面积264.58万平方米。从利用现状来看，已采取恢复办学、复垦等途径处置776所、村内占用或临时使用879所、村镇出租或出售461所，分别占闲置校舍的13.1%、14.9%、7.8%，实际闲置管理的3795所，占64.2%。
土地来源多样，产权状况复杂
闲置校产的处置利用主要存在以下形式：在教育系统内部划转，恢复教学或举办幼儿园；实施复垦，部分用于地票交易；改作村级公共服务中心、社区医疗点、“五保家园”等农村公益事业。
从典型区县调研的情况来看，农村闲置教育用地和房屋主要存在以下特点：
校产校舍形成历史复杂。闲置校地的土地来源多样，有的是土改时没收的地主财产，有的是村社无偿提供的，还有一部分是在建设时实施了补偿但并没有办理征地手续；校舍建设的投资主体也呈现多元化，有的校舍由乡镇政府与村社分担修建、有的由教育部门独立修建，有的由社会捐助修建，有的由政府与爱心人士共同集资建设，还有的是村民投工投劳建设，这部分普遍存在着不同程度的权属争议。闲置校舍来源复杂多样，产权归属问题难以明确界定，致使资产处置困难。
产权状况复杂，各区县差异大。由于迎接“普六”、“普九”检查时，部分乡镇急于确权以完成相关达标任务，采取了较为简单的确权方式，使得各区县闲置教育用地产权状况差异很大。据重庆市教委统计，国有权属（权利主体为教育部门或中心学校）学校2985所（占50.5%）、集体权属1385所（占23.4%）、未确权学校1541所（26.1%）。其中南川区、梁平县全部未确权，而大渡口区、江北区、北碚区、九龙坡区、南岸区等则全部确权为国有。就调研区县来看，黔江区、永川区多数确权给集体，比例分别为98.8%、77.4%；巴南区主要确权为国有，比例为85.0%；而万州区、涪陵区未确权的比例较高，分别为37.6%、39.8%，未确权的主要原因在于闲置学校用地来源不明、权属不清，无法申请办理产权证。
处置利用方式多样。调研发现，对于闲置校产的处置利用主要存在以下形式：在教育系统内部划转，恢复教学或举办幼儿园，如永川区恢复办学3所、开办幼儿园27所，巴南区有4.22亩闲置校地改建为幼儿园；实施复垦，部分用于地票交易，如黔江区已将87所、321.6亩的闲置村小进行复垦后公开交易获得价款4600余万元；改作村级公共服务中心、社区医疗点、“五保家园”等农村公益事业，如万州区将19所村小的43.68亩闲置教育用地改作村级公共服务中心；对外出租、出售或委托代管、排危拆除等，如永川区已出售闲置校舍28所，万州、巴南、福林出租闲置校舍41所。
政策依据缺位，处置程序不当
侧重于宏观层面的原则性规定，面对学校资产历史来源和产权的复杂状况，在实际操作中往往有失具体，导致各区县在处置闲置校产时缺乏针对性和可操作性。
调研结果显示，当前土地管理政策中的城乡建设用地增减挂钩、地票制度、土地储备制度等，能够支持农村闲置教育用地的处置，但是出租、出售的闲置教育用地还存在制度不畅通、收益分配难、处置程序不规范等问题，需要从市级层面予以规范。
缺乏相应的处置政策依据。在政策层面，国家对学校布局调整后的校产处理、闲置用地处置有相关原则性规定，但很难作为直接处置的依据。《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（国发〔2001〕21号）提出要“因地制宜调整农村义务教育学校布局”、“调整后的校舍等资产要保证用于发展教育事业”。《国土资源部闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）提出，“闲置用地处置方案经批准用地的人民政府批准后，由市县人民政府土地行政主管部门组织实施。”而《教育部关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》（教基〔2006〕10号）规定，对于“确实闲置的校园校舍，应由县级教育行政部门统一处置，处置所得应用于当地发展义务教育”。可以看出国土资源部和教育部对处置责任主体认定不一致，且这些文件都侧重于宏观层面的原则性规定，面对学校资产历史来源和产权的复杂状况，在实际操作中往往有失具体。由于无相应的处置指导意见，导致各区县在处置闲置校产时缺乏针对性和可操作性。
处置程序不规范。调研发现，目前闲置教育用地和房屋申报、评估、公示、处置、监管等缺乏规范、统一的程序规定，导致当前的一些处置利用行为不规范，有些按照征地补偿相关程序进行处置，有些由教育部门统一进行复垦处置，有些由乡镇或者村集体组织直接变卖等。处置方式多样，产生了一些违规问题，如有些闲置校产校舍未经确权登记就被乡镇、村社等违规无偿占用，有些未经正规评估机构评估就被低价出租或出售，造成国有或集体资产的流失，也容易滋生腐败。
处置收益分配难。一方面，闲置教育用地的土地来源多样化、产权界定难。当初建校时多数土地由村社无偿提供，有的由几户农民腾挪自家承包地提供。另一方面，建校投资主体多元化，影响资产处置分配。在多渠道筹集教育经费的背景下，农村建校费用或由乡镇政府与村社分担修建，或政府独立修建，或爱心人士捐建，或由集体出资出力筹建；多数学校建成使用过程中，政府财政又投资进行了修缮、改建。这些因素造成在资产处置分配时涉及村民、村集体、教育部门等多群体，利益分配协调难度大。
收益分配是处置的关键
针对不同权属类型采取差异化处置方式。在处置时要统筹协调各方利益，最大限度地降低社会风险。
建议尽快研究出台一个统一的政策文件，以收益分配为核心，坚持“政府主导、明晰产权、规划引导、分类处置、合理分配”的原则，明确处置的时限和进度安排，避免由于农村教育闲置资产处置引发新的社会问题。
政府主导。明确区县政府为处置的责任主体，乡镇政府为实施主体。操作过程中，实行区县级部门联动，乡镇政府协调的机制。其中，教育部门和发展改革部门牵头制定《闲置教育用地处置方案》和相关规划；国土房管部门依法及时确权登记；国资、财政和农业部门负责资金入库和分配等监管工作。乡镇政府负责相关村社群众的宣传和协调工作，具体抓全过程处置落实，并确保处置过程中不产生新的社会问题。
明晰产权。明晰土地和房屋的所有权、使用权、收益权等相关权利为处置前提。对于没有产权证的闲置资产，由教育部门与乡镇政府、村集体组织协调并明确权属关系，结合实际，采用一事一议方法，综合考虑相关利益群体的利益诉求，合理分配各项权利，及时提交办证资料。在各项权利明晰后，国土房管部门在对权利主体提交的各项申报资料依法审查后，及时发放土地房屋产权证。
规划引导。各区县要在闲置学校清理造册的基础上，编制远景教育规划和处置方案。对辖区范围内的所有闲置教育用地和房产进行清理并登记造册，明确各种闲置校产的“身份信息”。根据重庆市主体功能区规划对五大功能区的定位，研究形成教育用地布局远景规划；编制闲置教育用地处置方案，方案中应包括风险防控的措施，报当地政府批准，作为今后教育用地发展与处置的依据。
分类处置。针对不同权属类型采取差异化处置方式。一是属于国有资产且房屋能够继续使用的，由区县政府安排教育系统内部划转使用，将闲置校舍优先用于教育事业。二是属于集体资产且房屋能够继续使用的，可以由集体安排调整用于卫生、五保家园、文化站等公益性事业。对于部分交通便利、区位条件较好有处置价值的闲置教育用地，也可依法出租。三是对于部分危旧房等不能继续使用的，可指定土地储备机构参照地票价格进行收储或通过地票交易、增减挂钩等政策进行复垦处置。对于部分房屋已经灭失，但在“二调”图斑上尚存在的闲置教育用地，且所在村社能够证明、教育部门固定资产入库资料中能够体现的， “可以按照复垦项目进行立项处置”。处置过程中涉及教育资产变更的，由教育部门及时依法办理固定资产相关手续。
合理分配。在处置时要统筹协调各方利益，最大限度地降低社会风险。建议一是对于房屋价值较低、准备用地票交易处置的闲置学校，国有和集体权属的均参照地票制度规定，采取统一的标准，即国家85%、集体15%的比例分配收益。集体所有的，理所当然获得15%的所有权收益，教育部门作为使用权人获得85%；国家所有的，将所得收益中的15%支付给集体作为土地取得的补偿，这样可以有效避免“普六”和“普九”检查时一刀切的确权模式带来的潜在社会风险。二是对于国有公司参照地票价款收购储备的闲置学校，其处置收益参照第一种情况处置。三是用于出租或出售的闲置学校，根据集体经济组织投资投劳参与建设的情况，在给予15%收益分配的基础上，可给予35%以内的建房补偿，国家收益分配不得低于50%；通过估价实施收储的，其收益分配参照此条规定执行。
闲置教育用地处置后的国家收益应纳入区县财政专户管理，实行收支两条线；集体所得收益，必须单独建账管理，接受教育部门和上级政府的监督。闲置教育资产处置收益必须全部用于发展当地义务教育事业。
