[案情]
原告：河南省郑州市威仁实业有限公司。
被告：河南省郑州市中原区人民政府。
河南省郑州市惠济区人民法院经审理查明：1995年1月26日，被告下属部门郑州市中原区绿东开发改造工程指挥部(乙方)与郑州白鸽(集团)股份有限公司(甲方)签订关于联合开发绿东村地区协议，约定了开发项目、投资额及投资比例(甲方以其在该地段中拥有土地使用权的土地作为出资，占全部出资额20％，乙方出资占总额投资80％)、双方的权利义务、盈利和亏损分配及违约责任。签订协议后，双方向郑州市城市规划管理局、郑州市计划委员会上报请示报告。郑州市城市规划管理局向白鸽(集团)股份有限公司、被告下属部门郑州市中原区绿东开发改造了程指挥部作出郑城规建字(1995)第0018号建设工程申请复函、郑城规建(1995)6号文件，郑州市计划委员会下发郑计资字(1997)第77号文件，同意项目开发，后被告对项目工程进行规划、勘察。1997年6月7日，原告与被告下属部门郑州市中原区绿东开发改造工程指挥部签订了协议书，主要内容为双方就中国郑州国际会议中心(暂定名)工程项目合作开发达成协议，被告下属部门郑州市中原区绿东开发改造工程指挥部(甲方)将该项目转让给原告(乙方)，由原告进行整体开发建设；被告协助原告办理规划证、拆迁证、土地证及水电排污等手续，费用由原告承担，并协助原告做好拆迁安置工作，收取原告支付的项目转让费150万元；原告享有该项目占地的长期土地使用权，工程开发建设转让权，工程建成后的全部产权、出租、抵押、销售等处分权、物业管理权，工程项目名誉权及项目的全部收益权。在被告平面规划的基础上，全面负责工程的规划、设计、变更和建设；原告一次性支付被告项目转让费(被告工程规划立项，勘探费用)150万元人民币，协议生效后15日内原告将项目转让费150万元人民币一次性转入被告方账户后，被告将各种原始文件，勘探资料转让给原告；协议生效后，被告不得以任何理由再进行项目转让，否则，所造成的一切损失均由甲方负责。但自协议生效之日起，半年内原告不开发，此协议自行解除，转让费不予退还。签订协议后，1997年8月1日，原告将150万元人民币汇入被告下属部门郑州市中原区绿东开发改造工程指挥部账户内。1997年12月7日，原告向被告下属部门郑州市中原区绿东开发改造工程指挥部发出关于郑州国际会议中心延期开发的请示。1998年1月6日，被告下属部门郑州市中原区绿东开发改造工程指挥部向原告作出回复，内容为：“郑州市威仁实业有限公司，你公司1997年12月7日关于郑州国际会议中心延期开发的请示收悉，我们双方1997年6月21日上午签订的协议书第六条第三款‘此协议生效后，被告不得以任何理由再进行项目转让，否则，所造成的一切损失均由甲方负责，但自协议生效之日起，半年内原告不开发，此协议自行解除，转让费不予退还’之约定，从正式签字生效到现在已超过半年时间，我们按约执行。”同日，原告时任办公室主任郝某收到通知。
另查明，上述项目所涉土地权属为白鸽(集团)股份有限公司，为国有划拨土地。2010年3月2日，白鸽(集团)股份有限公司对被告下属部门郑州市中原区绿东开发改造工程指挥部在1997年项目开发转让进行了追认，同意被告下属部门郑州市中原区绿东开发改造工程指挥部转让开发项目。
原告郑州市威仁实业有限公司诉称，1997年6月7日，被告下属部门郑州市中原区绿东开发改造工程指挥部与原告在友好协商、平等互利的基础上，签订了关于中国郑州国际会议中心(暂定名)房地产开发项目转让协议书，主要约定了项目位置、被告将该项目转让给原告由原告进行整体开发建设、由原告支付转让费150万元给被告及协议生效后由原告享有该项目土地使用权等内容。签订协议后，原告按被告要求将150万元项目转让款汇入其所在的郑州市中原区财政局账户，但是原告在对该块地进行开发建设时却发现无法进行，该块地上地使用权人并不是被告，被告对该块地无权处置。原告认为：被告对无处分权的项目转让是无效的。根据房地产管理法规定，被告在该项目投资达不到法定的25％，该项目也是不能转让的，并且破告作为政府部门，不得以盈利为目的，被告以盈利为目的转让该项目也是违法的，因此，双方所签订的房地产开发转让协议书因违反法律禁止性规定，应属无效。为此，诉至法院，请求依法判决被告下属部门郑州市中原区绿东开发改造工程指挥部和原告所签订的房地产开发转让协议书无效。
被告郑州市中原区人民政府辩称，原告诉讼请求已超出诉讼时效。根据原告诉状，原告应在签订协议后半年内知道权利被侵害，至今已2012年，已超过两年的诉讼时效；原告和被告签订的协议书合法有效，被告与当时土地所有人二砂集团属联合开发行为，指挥部有权对外签订开发合同，有处分权；指挥部收取原告的150万元的转让费并非盈利性的，转让款在合同第四条第四项显示，该款为被告在项目中的前期支出费用；原告和被告所签订协议不适用房地产管理法的相关规定，双方协议是双方真实意思表示，且不违法，合法有效；该协议在履行过程中因原告在签订协议后半年未进行开发，违反合同第六条第三款约定，该协议已自行解除。
[审判]
河南省郑州市惠济区人民法院经审理队为，被告下属部门郑州市中原区绿东开发改造工程指挥部与原告签订的协议书将中国郑州国际会议中心(暂定名)工程项目转让给原告，由原告进行整体开发建设，并约定原告享有该项目占地的长期土地使用权，工程开发建设转让权，工程建成后的全部产权、出租、抵押、销售等处分权、物业管理权，工程项目名誉权及项目的全部收益权。上述约定涉及国有划拨土地的使用权。因本案所涉项目所占土地为国有划拨土地，被告的转让行为未经国家相应职能部门批准，违反了相关法律规定，故原告和被告所签协议无效。被告认为原告要求确认合同无效已超过诉讼时效的理由不能成立，于法无据，法院不予支持。原告要求确认被告下属部门郑州市中原区绿东开发改造工程指挥部和原告所签订的房地产开发转让协议书无效的诉讼请求，法院予以支持。依照上地管理法第二条第二款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让工地。上地使用权可以依法转让”；合同法第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：……．(五)违反法律、行政法规强制性规定”之规定，法院判决如下：原告郑州市威仁实业有限公司与被告中原区人民政府下属部门郑州市中原区绿东开发改造工程指挥部所签订的房地产开发转让协议书无效。
宣判后，被告不服一审判决，提起上诉，理由是1997年6月7日的协议只是双方的一个合法意向，因原告违约并未实际履行，谈不上划拨上地转让未经批准之行为，一审法院错将并未履行的协议当作了已实际履行行为；原告的起诉已超过诉讼时效期间。
郑州市中级人民法院经审理认为，协议书涉及国有划拨土地使用权的转让，其转让行为未经国家相应职能部门的批准，违反了法律法规的强制性规定，原审判决认定协议无效正确；关于本案的诉讼时效问题，合同当事人不享有确认合同无效的法定权利，只有仲裁机构和人民法院有权确认合同是否有效，而合同效力的认定，实质是国家公权力对民事行为进行的干预，合同无效自始无效，单纯的时间经过并不能改变无效合同的违法性。故郑州市中级人民法院裁定驳回上诉，维持原判。
[评析]
本案在审理中存在两种意见：第一种意见认为，原告的诉讼请求即确认合同无效应受诉讼时效的限制，已超过诉讼时效，应驳回原告的诉讼请求；第二种意见认为，原告的诉讼请求即确认合同无效不应受诉讼时效的限制，因涉及国有划拨上地使有权，被告转让未经有关部门批准，应认定合同无效。
本案采纳了第二种意见。理由如下：
第一，从协议内容上看，合同约定被告下属部门将中国郑州国际会议中心(暂定名)工程项目转让给原告，由原告进行整体开发建设，并约定原告享有该项目占地的长期上地使用权，工程开发建设转让权，工程建成后的全部产权、出租，抵押、销售等处分权、物业管理权、工程项目名誉权及项目的全部收益权。上述约定涉及国有划拨土地的使用权。根据城镇国有土地出让转让暂行条例第四十四条规定：“划拨上地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”第四十五条规定：“符合下列条件的，经市、县级人民政府上地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：(一)土地使用者公司、企业，其他经济组织和个人；(二)领有国有土地使用证；(三)具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；(四)依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金、”因本案所涉项目所占土地为国有划拨土地，被告的转让行为未经国家相应职能部门批准，违反了上述条例的规定，故原告和被告所签协议无效：合同法第五十二条：”有下列情形之一的，合同无效：……(五)违反法律、行政法规强制性规定。”根据最高人民法院《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》，法律、行政法规的强制性规定分为两种，一种是效力性强制规定，一种是管理性强制规定。违反效力性强制规定的，人民法院应当认定合同无效。如果强制性规范规制的合同行为本身即只要该合同行为发生即绝对地损害国家利益或者社会公共利益的，人民法院应当认定合同无效。
第二，关于原告请求确认合同无效是否已超过诉讼时效的问题。首先，原告和被告签订合同所涉及的是国有划拨土地，国有划拨土地使用权的转让必须依照法定程序并获得国家相应职能部门的批准，原告和被告签订的协议违背了国家法律，侵犯的是国家利益和社会公共利益；确认合同无效涉及国家及社会公共利益的保护，实质是维护国家及社会公共利益的需要对当事人之间的民事行为进行的干预，其违法性及违法所造成的法律后果和影响，不能以时间的长短于以改变；我国现行法律对无效合同提起诉讼没有作出时效上的限制，虽然在司法实践中和理论上有不同见解，但确认合同无效不受诉讼时效期间的限制符合保护国家和社会公共利益的宗旨；确认合同无效可能涉及财产和责任、损失的处理，但不能以此就认为确认合同无效应受诉讼时效的限制，而无效合同因时效不予确认是对违法行为及侵犯国家利益和公共利益的放纵。其次，合同当事人不享有确认合同无效的法定权利，只有仲裁机构和人民法院有权确认合同是否有效，而合同效力的认定，实质是国家公权力对民事行为进行的干预，合同无效自始无效，单纯的时间经过并不能改变无效合同的违法性。再次，本案是无效合同确认之诉，没有财产给付内容，这种情况不应受诉讼时效的限制。
综上，原告郑州市威仁实业有限公司与被告中原区人民政府下属部门郑州币中原区绿东开发改造工程指挥部所签订的房地产开发转让协议书无效。
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