刘志强
编者按 不动产登记关系到亿万群众的切身利益。2013年12月，中央编办下发通知，将土地、房屋、林地、草原、海域等不动产统一登记职能整合到国土资源部，标志着万众期待的《物权法》不动产统一登记制度终于落地。在日前召开的全国政协十二届二次会议上，“加快不动产统一登记制度的建设”成为有关委员关注的话题之一。
由于不动产登记涉及内容多、程序复杂、专业性强，因此对大多数人来说，不动产登记需要专业中介机构的帮助。目前与不动产统一登记相关的政府部门职能整合即将完成，但是与之相适应的社会中介机构建设略显滞后，因此亟待我们认真梳理，系统研究，为下一步改革奠定坚实基础。本期特邀有关专家，就构建和完善与统一登记相适应的社会中介机构提出建议。
土地登记中介 组织建设滞后
土地登记代理人职业资格管理制度的法律效力层级较低，全国性的土地登记行业组织尚未建立。
土地登记是不动产登记的重要内容。目前，土地登记中介人员主要是土地登记代理人，中介机构主要是土地登记代理机构，中介行业组织主要是土地登记代理人行业协会。总体来看，社会中介组织建设法律依据效力层次较低，组织建设尚不完备。主要表现在以下几个方面：
土地登记代理人实行统一资格管理，法律效力层级较低。2002年，人事部和国土资源部联合下发了《土地登记代理人职业资格制度暂行规定》和《土地登记代理人职业资格考试实施办法》，通过规范性文件的形式对土地登记代理人的考试资格、业务范围、考试组织实施、退出登录管理等工作进行了较为全面的规定。土地登记代理人经考试合格后，持土地登记代理人职业资格证书，在指定机构办理登记退出登录后，可以登记代理人名义执业。登记代理人的业务范围，包括代办登记、指界、地籍调查，搜集整理土地权属和登记相关资料等。此外，北京和云南等地也出台了有关登记代理人退出登录管理的相关规定。但是，总体来看，上述规定仅限于规范性文件层面，法律效力层级较低，法律、行政法规、部门规章中都还没有关于土地登记代理人的专门规定。
国家尚未出台对登记代理机构的管理措施，仅有部分地方作出规定。2005年，浙江省土地调查登记代理行业协会颁布了《浙江省土地调查登记代理机构退出登录暂行办法》，对土地登记代理机构的人员构成条件和申请程序等事项进行了详细规定。根据规定，土地登记代理机构应当是经工商退出登录的企业法人，从事土地登记代理业务，需要向浙江省土地调查登记代理行业协会申请执业退出登录。申请材料经所在地土地行政主管部门备案后，经协会审核同意，颁发《土地调查登记代理机构退出登录证书》。此外，内蒙古、安徽、广西等地也颁布了相应的规定。
全国性的土地登记行业组织尚未建立，地方协会多是与土地调查、土地估价师行业组织一体设立。现在仅少数省份建立了土地登记代理人行业组织，主要包括浙江省土地调查登记协会、江西省土地登记代理人协会、黑龙江省土地登记代理人协会、广东省土地估价师与土地登记代理人协会、内蒙古自治区土地估价师与土地登记代理人协会、广西土地登记代理人协会等。行业组织是非营利性的专业性社会团体，会员包括团体会员和个人会员，业务主管部门是地方国土资源主管部门，并接受民政部门的社团登记管理。
房屋登记尚未建立代理人制度
目前房屋登记方面还没有建立起相应的代理人制度，代为办理房屋登记的主要是房地产经纪人员。
房屋登记是不动产登记的另一重要内容。目前，房屋登记方面还没有建立起相应的代理人制度。但实践中，在房地产办理前期的手续环节中，早已经出现了“代办”或“代理”的现象，只是尚未公开、尚未规范而已。由于房屋登记与房屋交易具有密切联系，代为办理房屋登记的主要是房地产经纪人员(房地产经纪人和房地产经纪人协理)，中介机构主要是房地产经纪机构，中介行业组织主要是房地产经纪人行业协会等组织。与土地登记代理人相比，房屋经纪人制度建设相对完备。
房地产经纪人实行统一资格管理。2011年，住建部、发改委、人保部联合出台了部门规章《房地产经纪管理办法》，对房地产经纪机构和人员、房地产经纪活动和监管作出了较为明确的规定。2001年，人事部和建设部联合下发了《房地产经纪人员职业资格制度暂行规定》和《房地产经纪人执业资格考试实施办法》，以规范性文件的形式对房地产经纪人员的考试资格管理进行了较为全面的规定。与土地登记代理人类似，房地产经纪人考试合格后，可获得《房地产经纪人执业资格证书》或《房地产经纪人协理从业资格证书》。房地产经纪人经中国房地产估价师学会退出登录后，方可执业；经纪人协理一般由地方房地产协会负责管理。
房屋经纪机构在法律和部门规章中已有规定。《城市房地产管理法》第五十六条、第五十七条，专门规定了房地产中介服务机构，对其设立所需要的条件进行了列举规定。住建部《房地产经纪管理办法》也对房地产经纪机构作出了较为详细的规定。根据规定，设立房地产经纪机构，应当向工商行政管理部门申请设立登记，领取营业执照。房地产经纪机构应当自领取营业执照之日起30日内，由所在地建设(房地产)主管部门备案。
全国和地方均建立了相应的房地产经纪人学会和协会。我国房地产经纪人行业组织通常和房地产估价师行业组织合并在一起，行业组织会员包括个人会员和单位会员。全国层面成立了中国房地产估价师与房地产经纪人学会，受住建部的业务指导，民政部的监督管理。地方层面成立了省市房地产估价师与房地产经纪人学会(协会)。目前广东、河南、山西等省成立了省房地产估价师与房地产经纪人学会 (协会)，东莞市成立了东莞市房地产估价师与房地产经纪人学会、深圳市成立了深圳市房地产经纪人行业协会等。
立法规范中介组织建设与管理
将登记代理作为不动产登记制度建设的重要组成部分，建立层次分明、相互协调的登记中介组织法律结构体系。
当前，不动产统一登记即将完成，《不动产登记条例》也即将出台，针对我国不动产登记社会中介组织建设整体零散、薄弱的现状，建议立足我国国情，从以下方面推动我国不动产登记社会中介组织建设。
充分肯定社会中介组织的积极作用，在立法上给予登记代理人员、机构、协会等明确的法律地位
对登记代理的作用予以认可，将其作为不动产登记制度建设的重要组成部分。简政放权，建设服务型政府，是我国行政体制改革的方向。在不动产交易日益活跃的现状下，土地登记代理机构通过自己专业的服务，可以减轻当事人的负担，提高土地登记机关的工作效率，有利于促进不动产交易的迅速完成，有利于提升不动产登记的规范有序运行，积极作用明显。因此，对于这项制度应当予以充分肯定，并继续发展和完善。
建立层次分明、相互协调的登记中介组织法律结构体系。首先，应在《不动产登记条例》中对登记代理机构和人员作出原则性规定，例如规定不动产登记的相关事项可以委托专业的不动产登记代理人，不动产登记专业代理人的具体管理办法由不动产登记主管部门另行规定。其次，在部门规章层面出台专门关于不动产登记代理人员和机构的《不动产登记代理人管理办法》，办法可以对登记代理人、代理机构、代理人协会等作出具体规定；再其次，通过规范性文件的方式出台关于不动产登记代理人具体命题、考试、收费、发证，以及机构管理、协会管理等方面的细化事项。
根据不动产统一登记的要求，明确不动产登记代理人的执业范围，整合登记人员资质管理
首先，将登记代理人的执业范围扩展至全部不动产。根据国务院机构改革方案的要求，整合“房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责”，因此，应将不动产登记代理人的执业范围扩展至包含土地、房屋、林地、草原各类不动产在内的登记代理服务事项。在保留房屋经纪人的基础上，要求其中从事登记代理的中介人员必须持有不动产登记人员资格证书。
其次，可以借鉴法律资格管理经验，将登记官资格和登记代理人资格进行整合。目前，土地登记机关存在土地登记人员持证上岗考试制度，房屋登记机关存在房屋登记官制度。两项制度均是针对登记机关直接从事登记事务的公务人员所设，都要求具备一定的土地登记知识和民商法律知识，其考试内容与登记代理人有较大的相似性。我国法律领域，实行律师、法官、检察官考试合一的司法考试，不动产登记也可以其为借鉴，将不动产登记官考试和不动产登记代理人考试合并为不动产登记人员资格考试，由不动产登记管理机构对不动产登记相关从业人员实行更加统一、规范的管理。
加强不动产登记中介市场的培育，进一步规范不动产登记代理机构和不动产登记代理人协会管理
首先，进一步规范不动产交易市场，促进登记代理行业发展。总的来看，我国的不动产交易市场起步相对较晚，登记制度也尚处于逐步完善的阶段。专业化、规模化的不动产登记代理人员和机构尚未成型。因此，应当把更多的登记相关事项交给市场去承担，政府着力事后的监管。在尊重不动产权利人意愿的基础上，逐步引导当事人选择专业化的登记代理机构办理不动产登记事务，进而逐步形成良好的市场化服务机制。
其次，完善登记代理机构组织管理，促进代理机构的规范诚信经营。为便于制度的衔接和落实，从事不动产交易经纪的行业组织可以继续进行代理登记业务，但是必须具有一定数量的、持有不动产登记代理资格证书的专业人员，并由其直接开展相关登记代理实务。代理人员从业时发生违法违规行为的，代理机构应当依法承担相应的赔偿责任。
再其次，自下而上，逐步建立和完善不动产登记代理人行业协会。行业协会的建立，需要具备一定规模的从业人员和从业机构。目前来看，全国大多数地区土地登记代理行业协会还处于初步建设阶段，因此，可以在明确土地登记代理专业管理的前提下，与地方房地产估价、房地产经纪、土地调查协会等进行整合，出台行会章程完善组织机构和会员的管理。在地方协会发展完善的基础上，成立全国性的登记代理人协会，在全国范围内开展行业自律管理。充分发挥行业协会在规范建设、人员培训、业务交流、诚信管理、反映行业诉求等方面的积极作用。
（作者单位：中国土地矿产法律事务中心）
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