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近年来，我县按照《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规定，出让了一些国有土地使用权。为了加强对土地市场和出让国有土地使用权的监督管理，我局组织人员对出让的国有土地搞房地产开发项目的用地情况进行了检查，检查中发现有三宗出让的国有土地违反了出让合同中建筑密度40%的规定。
针对以上三宗土地在使用中出现的情况，有三种意见:一种意见认为，这三宗地违反了出让合同中建筑密度40%的规定，属于违反《合同法》，应提起民事诉讼，按《合同法》有关条款处理；另一种意见认为，这三宗地违背了出让合同中所规定的建筑密度40%，扩大了建筑密度，也就是他们在房地产开发中利用了部分绿化用地和道路用地建房，扩大了建筑用地面积，使部分绿化用地和道路用地变成了商住用地，这部分土地属于改变土地用途，应按照《城市房地产管理法》第十七条和《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》第十八条规定处理；再一种意见认为，这三宗地违反了出让合同中建筑密度的规定，属违反了出让合同中所规定的土地利用条件，应按照《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》第十七条和《土地管理法》第八十条规定处理。
以上三宗土地的使用过程中同时违反了出让合同中所规定的建筑密度的条款，是否属于土地违法案件?应怎样处理?我们把握不准，请给予解答。江西省宁都县国土资源局 温春生
温春生先生:
你的来信收到，现答复如下，仅供参考。
你提出的问题中，属于土地使用权人在确定的地块中，侵占了绿地面积，擅自扩大了房地产面积。该案土地使用权人虽然违反了国有土地使用权出让合同，但不能按照《中华人民共和国合同法》的规定向法院提起民事诉讼的方式来处理。因为国土资源管理部门是行政管理部门，其所管理的资源不是自己所有，与管理相对人不是平等的民事主体。如果管理相对人行为违反行政法，行政管理部门可以依照相关的行政法规定予以处罚；行政管理部门违法作出具体行政行为或行政处罚给管理相对人造成财产损失或人身伤害，管理相对人可以依照《中华人民共和国行政复议法》向上级行政机关提起行政复议，也可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》向法院提起行政诉讼，还可以依照《中华人民共和国国家赔偿法》要求国家赔偿。
《中华人民共和国合同法》第二条规定，本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。第三条规定，合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方。第四条规定，当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。第一百二十七条规定，工商行政管理部门和其他有关行政管理部门在各自的职权范围内，依照法律、行政法规的规定，对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为，负责监督处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
分则中涉及的内容全部是民事主体之间的民事主体所有的经济财产活动，不包括由国家行政机关管理的自然资源。《中华人民共和国民事诉讼法》第三条规定，人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。根据这一规定，只有民事主体之间发生纠纷，才可以向法院告诉主张自己的权益。
国有土地使用权出让合同的性质根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第二十条、第二十一条、第二十三条的规定，是出让人与中标人、竞得人先签订《成交确认书》，依此再签订国有土地使用权出让合同，再依合同的约定付清全部土地使用权出让金，然后，再依法办理土地登记和领取国有土地使用权证书。也就是说，国有土地使用权出让合同是付清全部土地使用权出让金，申请办理土地登记，领取国有土地使用权证书的有效凭据，也是行政机关监督检查土地用途的凭据，但不是提起民事诉讼的凭据。
由此可知，《国有土地使用权出让合同》与《中华人民共和国合同法》所说的合同性质是完全不同的，违反合同的处理方式和适用法律也不相同。
本案中，土地使用者可以改变土地使用权出让合同规定的土地用途，但必须依照法定程序。1990年发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条与1994年发布的《中华人民共和国城市房地产管理法》第十七条对此均有明确的规定。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条规定是:“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第十七条规定是:“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”后者规定与前者相比，虽然内容和表述基本相同，但措辞由“应当”改变为“必须”，表述得更为严厉一些。
土地使用者不按法定程序擅自改变土地用途属于违法行为，行政管理部门可以依照相关的行政法规定予以处罚。本案中土地使用者超过房地产面积，缩小绿地面积，属于建设用地范围内，部分改变土地用途，不是不同用途土地相互全部改变土地用途，不是全部改变土地用途，不适用《中华人民共和国土地管理法》第八十条。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定:“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”对本案土地使用者的违法行为，可按该条例第十八条规定予以纠正。 法律顾问陈思之
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