矿山事故中的玩忽职守罪谁来扛？
编者按
矿山生产中出现安全事故，除了追究肇事者的责任之外，往往还要追究有关管理部门及其工作人员的责任。在近年来发生的一些矿山安全事故案例中，部分国土资源管理人员被追究了刑事责任。怎样看待这些判决和案例？有关专家认为，对于持证合法矿山在勘查、开采过程中涉及安全问题，国土资源部门没有法定的监督管理职责，出现安全事故时，不宜笼统地以监督管理不力追究国土资源部门及其工作人员的责任，应当由负有监管职责的安全生产监督管理部门承担相应责任；无勘查许可证或采矿许可证的矿山发生安全事故，国土资源部门负有不可推卸的责任，但在追究有关责任人玩忽职守罪时,必须查明其行为与危害结果之间是否存在着刑法上的因果关系。
然而，许多人认为，国土资源部门是管理和保护矿产资源的政府部门，在勘查、开采矿产资源中出现安全生产事故，国土资源部门自然要承担责任。近年来，一些地方在矿山安全事故责任认定中，国土资源部门工作人员常常被确定为责任的承担者，甚至被司法机关追究渎职罪，这在国土资源部门引起了反响。矿山安全事故中，如何确定国土资源部门及其工作人员监管行为的性质和责任，成为一个令人关注的话题。
本期我们以“矿山事故中的玩忽职守罪谁来扛”为题，请有关专业人士就这一问题进行研究探讨。
弄清行为与结果间的刑法因果关系
□张红芝
●国土资源部门从保护和合理利用矿产资源的角度，对矿产资源勘查、开采实施监督管理
●合法矿山生产过程中发生安全事故，应当由负有监管职责的安全生产监督管理部门承担相应责任
●无勘查许可证或采矿许可证的矿山发生安全事故，国土资源部门负有不可推卸的责任，但在追
究有关责任人玩忽职守罪时，必须查明其行为与危害结果之间是否存在着刑法上的因果关系
发生矿山安全事故的原因往往涉及多个方面。与以往矿山安全事故发生后，地矿行政主管部门工作人员因监管不力受到行政处分不同的是，近两年来，对矿山安全事故通过司法程序追究国土资源部门工作人员玩忽职守罪的情形在一些地方呈模式化和上升的趋势，在国土资源部门引起强烈震撼。受到刑事责任追究的当事人深感突然和无奈。
相对于经济责任、行政责任，刑事责任是最严厉的，也是最具威慑力的。《刑法》第三百九十七条第一款规定：“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。”由此可见，构成玩忽职守罪的处罚是相当严厉的。从近年来发生的国土资源工作人员因矿山安全事故被追究玩忽职守罪的案件看，确实有许多值得关注和思考的问题。
■ 发生矿山安全事故，许多人认为国土资源部门自然要承担责任，这已成为一种不容忽视的思维定式
■ 一些安全生产监督管理部门扮演了“自己监督自己”的角色，难以保证公正确定事故的真正责任者
■ 矿山安全事故中玩忽职守罪定罪量刑的自由裁量空间过大
矿山安全事故造成的社会影响非常大，事故出了人命，就必须有人承担责任。许多人的第一个习惯性反应是，国土资源部门是管理和保护矿产资源的政府部门，勘查、开采矿产资源过程中出现事故，国土资源部门自然要承担责任。这种思维定式不仅在群众思想中根深蒂固，而且也存在于一些监督部门人员的潜意识中。一些地方检察机关有这样的思维定式：矿山安全事故不出人命，国土资源部门就是履行了职责，一出人命，就是不履行职责，就是玩忽职守。因此，在矿山安全事故认定时，国土资源部门工作人员往往会被确定为其中管理责任的承担者。
根据法律法规和职能配置、内设机构和人员编制的“三定”方案，国土资源部门没有矿山安全生产的监督管理职责。安全生产监督管理部门负责矿山开采要件的审查、颁发安全生产许可证，履行对矿山安全工作日常监督检查和管理的职责。现实中，一些地方的安全生产监督管理部门在履行上述职责的同时，又担负着调查处理矿山安全事故、提出事故处理意见的职能，也就是说，充当着“自己监督自己”的角色。这就难以保证能够公正确定事故的真正责任承担者。在这种情况下，承担矿山安全事故行政管理的责任就很容易落到国土资源部门身上，而矿山安全事故责任的认定往往又是承担刑事责任的前提。
国土资源部门对勘查、开采矿产资源履行监督管理职责，其内涵非常丰富，而外延却很难穷尽，在实际工作中往往很难予以概括。而怎样算是履行职责，又如何界定不履行或不正确履行职责的界线，现行法律法规中往往都不是非常明确，这也为矿山安全事故中玩忽职守罪的定罪量刑留下了广泛的自由裁量空间。
■ 任何一起犯罪案件的构成，都应当确定行为与结果的必然联系
■ 追究矿山安全事故中的玩忽职守罪应当以事实为根据，以法律为准绳，严格依法办事
权力和责任是相辅相成的，有权必有责。国土资源部门对矿产资源勘查、开采的监督管理，是从保护和合理利用矿产资源的角度实施的，与对勘查、开采矿产资源过程中的安全生产监督管理是不同的。
从因果关系看，任何一起犯罪案件的构成，都应当确定行为与结果的必然联系。对于矿山安全事故的原因，应严格分清是工作失误，还是玩忽职守；是矿山企业经营管理过程中的重大责任事故，还是国家机关工作人员不履行或不正确履行的必然结果。
在笔者调研的矿山安全事故中，有一起是因为爆破人员不具备安全生产资格证，矿山企业没有依法取得和使用爆破材料，爆破程序违反相关规定导致的。这样的矿山安全事故应该说与国土资源部门工作人员履行职责行为没有必然的因果关系，而国土资源部门工作人员却被认为没有履行职责导致事故发生而被追究刑事责任，有关机关这样的认定就难以服人了。
从客观实际和情节看，司法机关应考虑国土资源管理机构的现状和矿产资源勘查、开采监督管理的特点，不能因发生一两起矿山安全事故就追究国土资源部门工作人员玩忽职守刑事责任。正如不能因为发生一两起杀人、抢劫案件就追究公安部门工作人员刑事责任一样。这样说不是在为基层国土资源部门及其工作人员开脱责任，我们所要表达的意思是，追究矿山安全事故中的玩忽职守罪应当以事实为根据，以法律为准绳，严格依法办事。
对于持有勘查许可证或采矿许可证的合法矿山在勘查、开采过程中涉及安全问题，国土资源管理部门没有法定的监督管理职责。合法矿山生产过程中发生安全事故，与国土资源部门的监管行为没有必然关系，就不应该以监督管理不力为依据追究国土资源部门及其工作人员的责任。
对于越界勘查、开采或者没有取得勘查许可证、采矿许可证的，国土资源部门有权力也有义务制止、惩处这种违法行为。对于这类矿山发生的安全事故，不管有什么客观原因存在，都与国土资源部门没有尽到应有的监管职责有关，所以国土资源部门负有不可推卸的责任。但有关部门在追究行政责任特别是玩忽职守罪时,必须查明危害行为与危害结果之间，是否存在着刑法上的因果关系，同时要考虑矿产资源管理的特点和客观实际情况，确定主要责任者。此外，也要严格区分管理过程中的玩忽职守罪和生产经营管理中的重大责任事故罪，两者不能混淆，更不能替代。
笔者认为，在矿山安全监督管理与矿山安全事故组织调查处理的职责确定上，应当根据2006年2月监察部、最高人民检察院、国家安全生产监督管理总局《关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定》的精神，由安全生产监督管理部门与纪检监察部门对安全生产的监督管理和安全事故的调查处理作必要的分工。实践证明，由安全生产监督管理部门牵头调查处理矿山安全事故，是存在许多问题的。
■ 进一步明确矿山监管的职责和相关程序
■ 制定和完善矿山监管工作报告制度
■ 建立和完善部门间的沟通协调机制
近年来，因为几起矿山安全事故，我们走访过当地纪检委、法院、检察院和国土资源等部门的领导干部，他们无不认为，由于上级国土资源部门制定的相关规范性文件存在脱离实际的问题，一方面造成国土资源部门工作人员无法全面履行职责，另一方面在发生矿山安全事故时，这些文件成为司法机关追究有关人员刑事责任的依据。
从目前矿产资源勘查、开采管理职责看，审批发证权集中于上级，监督管理职责又多由基层国土资源部门承担，作为基层国土资源部门特别是乡镇国土资源所承担着许多力所不及的工作。许多乡镇国土资源所只有一两个人，办公条件简陋，相当一部分国土资源所没有配备必要的交通设备。有的乡镇辖区内矿产资源勘查、开采点就多达五六十个，而且分布广泛。在这种情况下，让国土资源所工作人员加强巡查，发现问题，及时纠正，难度是非常大的。如，某省制定的矿产资源勘查监督管理办法中，对国土资源部门勘查监督管理方面的职责规定了17个大项几十个小项，内容非常细致，如要求县级国土资源部门对本行政区域内的所有勘查活动进行动态巡查，跟踪检查被责令整改或处罚过的勘查项目等，在现实情况下，几乎成了基层无法承担的任务。因此，要全面清理这些文件，使相关规定更符合法律精神，更符合实际情况，以进一步明确职责和办事程序。
从实践经验看，过去有些基层林业部门工作人员因他人滥伐林木被司法机关以玩忽职守罪追究责任的案件发生了好多起，后来上级林业主管部门通过完善规章制度，从根本上解决了这一问题，这是值得我们借鉴的。
作为基层国土资源管理部门要制定和完善矿山监管工作报告制度，明确规定报告的范围、内容、形式和时间要求以及对报告事项的处理办法。由于认识不足等方面的原因，有些基层国土资源部门的工作人员发现非法采矿、非法勘查的情况后没有及时向领导、上级国土资源管理部门或当地政府汇报。当出现矿山安全事故时，司法机关往往认为没有正确履行职责，以玩忽职守罪追究相关人员的刑事责任。因此，基层国土资源部门的工作人员要克服麻痹大意的思想，发现非法勘查、非法采矿行为及时向主管部门、相关乡镇政府报告，并通知公安、电力等部门停止供应火工材料和断电，以便及时采取措施，消除安全隐患。
爆破物品是实施矿产资源勘查、开采必需的生产资料。由于工作衔接问题，目前在矿山火工材料的供应和停止供应方面还存在不足。如，有的国土资源部门按照惯例，根据矿山勘查、开采情况，告知公安部门停止火工材料供应，而公安部门认为，要不要供应火工材料，有他们的规范性文件和一整套工作程序，无需国土资源部门来函告知，也不必按照国土资源部门的要求办理。在一些案件中，国土资源部门已经通知公安部门停止火工材料，而公安部门没有按此办理，出现安全事故时，国土资源部门工作人员还是被追究责任。有的司法机关认为，公安部门按其相关程序办理和停止火工材料供应并不违法，而国土资源部门不能把通知公安部门停止火工材料供应作为穷尽自己履行全部职责的托辞。因此，当前亟待建立和完善部门间的沟通协调机制，通过联合发文或者提请政府出台政策，或对矿山火工材料管理进行专门立法，以规范和完善矿山火工材料管理。
没有法定义务，“职守”就无从谈起
●在矿山安全事故的责任追究中，国土资源管理人员本身并没有监管矿山安全生产的法定义务，因而客观上不符合玩忽职守罪的构成要件
如何看待矿山安全事故中涉及国土资源执法人员刑事责任的判决和案例？笔者在此结合最基础的《刑法》理论，简要谈谈个人的观点。
玩忽职守罪是指国家机关工作人员玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。
在本罪的主体方面，依照《刑法》三百九十七条的规定，玩忽职守罪的主体是国家机关工作人员。司法实践中，国家机关中享有正式行政编制的人员被认定为国家机关工作人员是没有争议的。问题是，在国家机关中不具有行政编制，但在实际工作中按照所在机关的授权、工作安排，行使了行政权的人员，能否成为玩忽职守罪的主体？司法界有观点认为，玩忽职守罪侵害的是国家机关的正常活动，妨害了国家机关职能的正常发挥，损害了国家机关在人民群众中的声誉和威信。那么，凡是在国家机关的实际工作中行使行政权的事业编制人员、合同制工人甚或临时工等，都应以国家机关工作人员论，可以成为玩忽职守罪的主体。只是在确定罪责时，可划分直接责任人员、间接责任人员，以及主要责任人员和次要责任人员等。本罪的主观方面是过失，即行为人应当预见自己对工作严重不负责可能造成公共财产、国家和人民财产及人员重大损失。
在本罪的客观要件方面，根据《刑法》规定，玩忽职守罪在客观方面的本质属性是对职守的“玩忽”。这种“玩忽”行为，主要表现为国家机关工作人员严重不负责任，不履行或者不正确履行职责，对法定职责义务该为而不为，放弃职守，擅离岗位；或行为人严重不负责任，对法定职责义务马虎草率，敷衍塞责，即使履行了职责，但不正确，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。
从本罪的行为特征看，第一，该罪的行为人必须负有一定的“职守”。行为人是国家机关工作人员，负有保证所在国家机关职能正常发挥的职责，这样的职责是法律和国家机关内部的工作纪律和规章制度要求行为人应尽的义务。没有法定的义务，“职守”也就无从谈起。第二，该罪的行为人必须有“玩忽”的客观表现。一是不履行职务型，即行为人应该履行并且能够履行，但不履行职务。二是不正确履行职务型，即行为人应该并且能够履行职务，但不严肃认真地对待其职务，以致错误地履行了职守，主要表现为履行职守不尽心，不得力。
总之，玩忽职守罪是结果犯，不仅要求行为人要有玩忽职守的表现，而且在客观方面还必须具有“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”这一结果要件，玩忽职守行为与这一危害结果之间还必须存在刑法上的因果关系。玩忽职守罪是一种不作为犯罪。
笔者认为，在矿山安全事故中，国土资源管理人员是否构成玩忽职守罪，要看国土资源部门或国土资源管理人员是否存在对矿山生产过程中的安全监督义务或者说职责，也就是说国土资源管理人员是否有这样的法定义务。如果嫌疑人存在这样的义务和职责，按照《刑法》，嫌疑人的行为又在主体和客体、主观方面和客观方面都符合犯罪构成要件，则可能定罪；但如果国土资源部门或其管理人员本身并没有监管矿山安全生产的法定义务，则其在客观方面就不符合本罪构成要件。
结合现行的文件，依笔者的理解，国土资源部门的职责是对土地和矿产资源进行行政管理，在矿产资源的管理方面，主要是制定矿业发展规划，颁发探矿许可证和采矿许可证，监管矿山集约节约利用矿产资源等，对矿业生产安全性、操作规范性并不负有法定的监管职责，因为这是另一个部门即安全生产行政部门的法定职责。因此，有关案例的判决在法律适用方面还值得进一步探讨。
北京市大成律师事务所合伙人 李晓峰博士
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