| |
|
■ 国土资源管理部门对非法采矿者既要责令停止开采，也要责令赔偿损失
■ 责令赔偿损失可以视为具有裁决或处理性质的行政行为
■ 擅自进入他人依法设立的矿区范围内开采，造成矿产资源破坏的，应当赔偿采矿权人损失
山西省太原市晋源区人民法院对非法采矿者作出刑事判决的同时，判决被告人向国家赔偿矿产资源损失，这对于维护国家矿产资源所有权益、震慑犯罪分子都将起到积极作用。然而，对于非法采矿造成的矿产资源损失如何追偿、由谁赔偿、刑事附带民事诉讼中怎样提起赔偿损失请求等问题，相关法律并未明确规定，在执法实践中存在不同理解和认识，有必要进行探讨。
《矿产资源法》规定的“赔偿损失”是不是 “责令赔偿损失”
关于非法采矿造成矿产资源破坏的“赔偿损失”问题，《矿产资源法》第三十九条规定：“违反本法规定，未取得采矿许可证擅自采矿的……责令停止开采、赔偿损失……”第四十条：“超越批准的矿区范围采矿的，责令退回本矿区范围内开采、赔偿损失……”对于 “赔偿损失”与相应的“责令停止开采”、“责令退回本矿区范围内开采”中的关系，目前存在两种观点。
一种观点认为，“赔偿损失”与“责令停止开采”、“责令退回本矿区范围内开采”都是独立的行为。就“责令停止开采、赔偿损失”而言，“责令”的是停止开采，而不是赔偿损失。也就是说，责令停止开采是国土资源管理部门对违法采矿行为采取的一项行政处罚措施，而赔偿损失是非法采矿者对被侵权人的赔偿，体现的是非法采矿者与被侵权人之间的民事法律关系。
另一种观点认为，“责令停止开采、赔偿损失”可理解为“责令停止开采”和“责令赔偿损失”。也就是说，停止开采与赔偿损失是并列关系。当出现《矿产资源法》第三十九条规定的情形时，国土资源管理部门对非法采矿者既要责令停止开采，也要责令赔偿损失。
笔者赞同第二种观点。
“责令赔偿损失”是不是行政处罚？
如果认同《矿产资源法》规定的“赔偿损失”就是责令赔偿损失，那么，责令赔偿损失是行政处罚行为、行政确认行为、行政强制行为、行政裁决行为，还是民事责任的承担方式？对这个问题认识不同，直接影响到如何处理赔偿损失，继而影响到赔偿能否及时到位等问题。
一种观点认为，责令赔偿损失是民事责任的承担方式，不是行政处罚行为或其他行政行为。理由是：《行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类中没有责令赔偿损失或赔偿损失，同时《行政处罚法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织因违法受到行政处罚，其违法行为对他人造成损害的，应当依法承担民事责任。”《民法通则》和《物权法》都明确规定赔偿损失是民事责任的承担方式。《矿产资源法》责令赔偿损失所反映的是，非法采矿者对矿产资源所有者或采矿权人权益构成侵害，必须依法承担赔偿损失的民事责任。非法采矿者不自觉履行赔偿义务时，受侵害者可以通过民事诉讼解决。
另一种观点认为，责令赔偿损失属于行政处罚。理由主要有：第一，《行政处罚法》第八条所列的行政处罚种类并未涵盖所有行政处罚种类，其第（七）项“法律、行政法规规定的其他行政处罚”是兜底条款，明确规定了《行政处罚法》以外的法律、行政法规可能规定的行政处罚种类。第二，《矿产资源法》第四十五条规定：“本法第三十九条、第四十条、第四十二条规定的行政处罚，由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门按照国务院地质矿产主管部门规定的权限决定。”据此，《矿产资源法》是将“责令停止开采、赔偿损失”规定为行政处罚性质的行为，这既符合侵权行为人承担行政法律后果的特点，也符合《行政处罚法》第八条第（七）项。第三，根据《行政诉讼法》、《行政复议法》的规定，只要当事人认为行政机关的行政行为与其有利害关系的，都可以申请行政复议或提起行政诉讼，责令赔偿损失显然对当事人会产生利害关系。
上述两种观点都有一定道理。但是，行政处罚属于惩罚性行为，赔偿损失则属于补偿性措施。如果将责令赔偿损失视为行政处罚行为或单纯看成是民事责任的承担方式，似乎都不准确，国家也没有专门法律予以明确界定。因此如何认定责令赔偿损失行为的性质，目前还存在一定难度。如果将其视为具有裁决或处理性质的行政行为，在理论上或许更能说得通。
损失应该赔偿给谁
如果当事人未取得采矿许可证擅自开采没有设置矿权区域的矿产资源，应当赔偿给国家，这是毋庸置疑的。但对于未取得采矿许可证擅自进入他人依法设立的矿区范围内开采矿产资源的（包括虽然取得采矿许可证但超越批准的矿区范围进入他人矿区范围内采矿的），应当赔偿给国家还是采矿权人，对这个问题存在不同的看法。
一种观点认为，应当赔偿给国家，理由主要是：《宪法》、《矿产资源法》都规定，矿产资源属于国家所有，不管擅自进入开采矿产资源的区域是否设置采矿权，受损害的都是矿产资源而不是矿产品，因此赔偿损失时，应当向国家赔偿。如果非法采矿者是盗窃他人已经挖出的矿产品，则另当别论。
另一种观点认为，应当赔偿给采矿权人。理由主要是：《物权法》第一百二十三条规定“依法取得的探矿权、采矿权……受法律保护”，明确了探矿权、采矿权的用益物权性质，第一百二十条规定：“用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定。所有权人不得干涉用益物权人行使权利。”对于用益物权的含义，《物权法》第一百一十七条规定：“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。”根据上述法律规定，虽然矿产资源属于国家所有，但在采矿权人矿区范围内开采矿产资源的收益归采矿权人依法享有，非法进入依法设立的矿区内开采矿产资源，造成损失的应当给予采矿权人赔偿，这是采矿权人用益物权中收益权利的体现。笔者赞同第二种观点。
未构成非法采矿罪的追偿
非法采矿罪名成立需要法定要件，比如造成矿产资源破坏价值在5万元以上。非法采矿不构成犯罪，对赔偿损失就不存在刑事附带民事诉讼问题。如果非法采矿者破坏的是没有设置采矿权区域的矿产资源，应该向国家赔偿，这就涉及由谁代表国家追偿的问题。如果责令赔偿损失不是行政处罚行为，那么由地质矿产主管部门负责追偿就缺乏依据，无法通过行政执法程序解决。另外，地质矿产主管部门的职责是管理和保护矿产资源，并不是矿产资源的所有者也不是所有者代表，不符合民事诉讼主体资格。从职责分析，负有国有资产监管职责的国有资产管理委员会代表国家行使追偿权似乎更为合适。当然，这在国内尚无先例。如果责令赔偿损失属于行政处罚行为，那么在非法采矿者不自觉履行赔偿义务时，地质矿产主管部门可以申请法院强制执行，这样就可以圆满解决问题。由此可知，明确责令赔偿损失行为的性质是非常重要的。
刑事附带民事诉讼中涉及赔偿的几个问题
在实际工作中，由于法律规定不是非常明确，对非法采矿案件中刑事附带民事诉讼涉及赔偿损失的问题，还有待进一步探讨。
一是附带民事诉讼由谁提起。非法采矿造成矿产资源破坏的赔偿对象只有国家或是采矿权人。《刑事诉讼法》第七十七条：被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼。如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。
根据上述规定，由检察院对非法采矿犯罪提起公诉和附带民事诉讼应符合下列情形之一：未取得采矿许可证或越界开采未设定采矿权区域的矿产资源，给国家矿产资源造成损失的；虽取得采矿许可证但越界开采矿产资源造成国家、集体财产损失的，如国有、集体矿山的采矿权。
如果采矿权人的采矿权不属于国家、集体财产，非法采矿者对其造成财产损失的，在刑事诉讼中，应当由采矿权人提起附带民事诉讼。
二是检察机关不起诉的赔偿损失问题。非法采矿中，刑事附带民事诉讼的前提是非法采矿者的行为触犯刑法，构成非法采矿罪。《刑事诉讼法》第十五条规定了不追究刑事责任或者不起诉的几种情形，第一百四十二条还规定：“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。人民检察院决定不起诉的案件，应当同时对侦查中扣押、冻结的财物解除扣押、冻结。对被不起诉人需要给予行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。”由于责令赔偿损失不属于《刑事诉讼法》规定的“扣押、冻结的财物，行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得”等情形，因此对于虽然构成犯罪但不起诉的非法采矿的案件，检察机关将案件移送地质矿产主管部门处理就没有了法律依据，赔偿国家损失也就无从落实。
三是审判机关不认为非法采矿构成犯罪案件的赔偿损失问题。对涉嫌非法采矿罪的案件检察机关提起公诉后，审判机关经审理，不认为构成非法采矿罪，在这种情况下，涉及刑事附带民事诉讼中的赔偿损失问题，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第八十五条第二款规定“人民法院认定公诉案件被告人的行为不构成犯罪的，对已经提起的附带民事诉讼，经调解不能达成协议的，应当一并作出刑事附带民事判决”。但是，对这样的刑事附带民事判决结果，检察院是否需要抗诉，地质矿产主管部门能否从中发挥专业作用，当事人不自觉履行赔偿责任的强制执行能否到位，等等，这些问题都需要在实践中研究探索。
非法采矿案件中的赔偿损失涉及赔偿数额、赔偿标准等专业性非常强的问题，国土资源管理部门应发挥专业优势，为司法机关提供协助。在诉讼过程中，国土资源管理部门还可以证人、鉴定人的身份，应对审判机关、被告人及其代理人的询问和质疑。因此，国土资源管理部门有必要抓紧完善相关规章制度，确保赔偿数额的测算科学、合法、有据。
（作者单位：福建省国土资源厅政策法规处）
联系客服
