| 案例分析 |
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| ——土地权属行政诉讼案起诉期限的种类及适用分析 |
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案 情
1956年，某冶金局征用仓库用地40亩。1958年，冶金局成立金属材料公司，并利用冶金局的部分仓库用地存放材料。1962年10月，冶金局和国家物资管理局协议将该40亩土地移交给国家物资管理局下属的某储运公司继续做仓库使用。
1986年，某储运公司申请土地使用权登记，领取了该40亩仓库用地的《国有土地使用证》。1996年6月，又换领了新的《国有土地使用证》。
1997年4月，某储运公司为缴纳土地使用税问题致函金属材料公司，函中明确告知：“根据1986年、1996年我公司领取的国有土地使用证表明，库区内40亩土地归我公司拥有，我公司以此面积缴纳土地使用税已两年，请你公司接函后前来协商今后土地使用税的缴纳问题”。金属材料公司接函后未作任何回答。
2004年5月，金属材料公司以政府为储运公司颁发土地使用证侵犯了其合法的土地使用权为由，提起行政诉讼，要求撤销政府颁发《国有土地使用证》具体行政行为。
法院审理时，关于该案的起诉期限是否届满，有几种不同的的观点。第一种观点认为：已超过了起诉期限。理由是根据《行政诉讼法》第三十九条的规定：原告应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。第二种观点认为：已超过了起诉期限。理由是最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条规定了：行政机关作出具体行政行为时，未告知相对人诉权或者起诉期限的，起诉期限从相对人知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。第三种观点认为：未超过起诉期限。理由是最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第四十二条规定：行政相对人不知道行政机关作出的具体行政行为内容，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年的，人民法院不予受理。
分 析
由于期限是否届满直接决定了当事人的合法权益能否通过司法救济途径得到保障和实现，但法律对这一问题没有系统的规定，而是散见于《行政诉讼法》、《行政复议法》、《土地管理法》、最高法院司法解释中，时间也长短不一。笔者依据法律、司法解释的规定，对土地权属问题引起行政诉讼起诉期限的种类作以浅显的叙述。
因土地权属问题引起的行政诉讼，属于行政诉讼的一种，在起诉期限方面，首先应遵守土地权属管理法规关于起诉期限的规定，土地权属管理法规没有特殊规定时，应遵守行政诉讼法关于起诉期限的规定。根据法律规定，土地权属问题涉及的行政诉讼起诉期限，可分为三种即：一般起诉期限，特殊起诉期限和最长起诉期限。
一般起诉期限。一般起诉期限是指各级人民政府、国土资源行政管理部门作出有关土地权属的具体行政行为时，告知了相对人具体行政行为的内容，同时又告知了诉权和起诉期限的起诉期限。法律要求完整的具体行政行为应包括具体行政行为的内容、时间及相对人的诉权和起诉期限，有关土地权属的具体行政行为也不应例外。因此，各级人民政府、国土资源行政管理部门在作出具体行政行为时，不仅应告诉相对人具体行政行为的内容，还应告知相对人诉权和起诉期限。根据《行政诉讼法》第三十九条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。即：一般起诉期限是三个月。在所有关于土地权属的具体行政行为中，法律对用地审批具体行政行为、颁发土地所有权证或者使用权证的具体行政行为、收回或者注销土地所有权证或者使用权证具体行政行为、确定土地权属归属的具体行政行为的起诉期限没有作特殊规定，因此，由于这几类具体行政行为引起的行政诉讼的起诉期限适用一般规定。这里强调适用三个月起诉期限的前提是：被诉的具体行政行为，行为内容、时间及告知相对人诉权和起诉期限，应明确、完整，缺一不可。
特殊起诉期限。特殊起诉期限分两类情况：第一类是根据《行政诉讼法》第三十九条“法律另有规定的除外”的规定，部门行政法对本部门的具体行政行为而引起的行政诉讼起诉期限作出特殊规定的，行政诉讼起诉期限适用本部门法的特殊规定。在土地权属具体行政行为中，土地管理法律法规仅就人民政府对土地权属争议作出具体行政行为而引起的行政诉讼起诉期限作了特殊规定。根据《土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。因此，土地权属争议当事人对人民政府关于土地权属争议处理决定不服的，提起行政诉讼的起诉期限为三十日。这里同样要求人民政府所作出的处理决定的内容、时间、当事人诉权及起诉期限要明确、完整、缺一不可。
第二类是指各级人民政府、国土资源管理部门作出有关土地权属的具体行政行为时，仅就具体行政行为的内容告知了行政相对人或者利害关系人，但对诉权和起诉期限没有告知或者告知不完整的情况下的起诉期限。最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条对这种情况作了规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。”最为典型的就是用地审批行为和土地登记行为，这两种具体行政行为仅告知具体行政行为的内容，而不告知诉权和起诉期限。对于这类行政诉讼起诉期限的确定应从以下几方面认定：
起诉期限的起算点。有两种情况：第一种情况是在土地管理相对人或者利害关系人知道或者应当知道具体行政行为内容的前提下，自知道或者应当知道具体行政行为内容时起2年内的某一时间，又知道或者应当知道了诉权和起诉期限。起算点以相对人知道或应当知道诉权和起诉期限时计算；
第二种情况土地管理相对人或者利害关系人仅知道具体行政行为内容，而自知道或者应当知道内容时起，两年时间内始终不知道诉权和起诉期限。起算点以知道或者应当知道具体行政行为内容时计算。
起诉期限。对于起算点的第一种情况，视为一项完整的具体行政行为，起诉期限与一般土地权属行政诉讼的起诉期限有相似之处，它们的共同点是起诉期限均为三个月。不同点是土地管理相对人或者利害关系人对具体行政行为的内容和诉权及起诉期限并非同一时间知道，以哪一时间为起诉期限起算点。一般土地权属行政诉讼起诉期限不存在这一问题，而此种情况起诉期限的特殊之处就在于起诉期限的起算点必须以土地管理相对人或者利害关系人知道或应当知道诉权和起诉期限时计算。从知道或应当知道诉权和起诉期限时起三个月内提起诉讼，否则，丧失诉权。
对于起算点的第二种情况，从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不应超过两年的诉讼时效，即：起诉期限为两年。土地管理相对人或者利害关系人，必须在知道或者应当知道具体行政行为内容之日起两年内提起诉讼，否则，丧失诉权。
第二类特殊起诉期限强调是否知道或者应当知道诉权和起诉期限，依此为标准，将起诉期限分为三个月和两年两种情况。
最长起诉期限。最长起诉期限是指公民、法人或其他组织不知道各级人民政府、国土资源行政管理部门作出土地权属具体行政行为内容时的起诉期限。也就是各级人民政府、国土资源行政管理部门作出土地权属具体行政行为时，没有告知相对人及利害关系人，相对人及利害关系人不知道具体行政行为的内容，或者根本就不知道具体行政行为的存在。最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第四十二条对这类问题作了规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”根据这一规定，针对不动产的起诉期限的确定应从以下两方面认定：
第一种，土地管理相对人不知道具体行政行为内容的状态，持续到自具体行政行为作出之日起20年内的某一时间，也就是自具体行政行为作出之日起20年内的某一时间，当事人知道了具体行政行为的内容。这时起诉期限的确定首先应确定起算点，分两类情况：
第一类情况，土地管理相对人在知道或者应当知道具体行政行为内容的同时，又知道或者应当知道了诉权和起诉期限，起诉期限的起算点和期限与一般起诉期限相同。
第二类情况，土地管理相对人在知道或者应当知道具体行政行为内容时，不知道诉权和起诉期限。起诉期限的起算点和期限与特殊起诉期限第二类相同。
第二种，土地管理相对人不知道具体行政行为内容的状态，持续到自具体行政行为作出之日20年以后，则土地管理相对人丧失行政诉讼起诉权利。
特殊起诉期限强调土地管理相对人不知道具体行政行为内容的状态，持续到自具体行政行为作出之日起20年内的某一天。这种不知道状态以土地管理相对人知道而被中断，这一中断使土地管理相对人同时就取得了诉权。
根据上述分析，笔者认为：本案符合特殊起诉期限的第二类的第二种情况，因此，本案已超过了起诉期限。
(作者单位：陕西省西安市国土资源局)
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