| 国土资源分局是否具有行政处罚权？ |
国土资源分局作为派出机构，是否有行政处罚权?能否对土地违法行为人作出罚款、没收违法所得等处罚决定?国土资源分局在民事诉讼中是否有主体资格?
一名基层国土资源工作人员
答:根据土地管理、矿产资源法律法规的规定，土地违法行为的行政处罚应当由县级以上人民政府土地行政主管部门实施，矿产资源违法行为的行政处罚应当由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门实施。根据《行政处罚法》的规定，行政机关依照法律法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合规定条件的组织实施行政处罚。鉴于现行的土地管理、矿产资源法律法规或者规章没有关于委托行政处罚的规定，因此，行政处罚只能由县级以上政府国土资源主管部门来实施。
一般来讲，我国国土资源主管部门包括国土资源部、省国土资源厅、市国土资源局、县国土资源局，其中国土资源部、省国土资源厅是政府组成部门，市、县国土资源局是政府工作部门，无论是政府组成部门还是政府工作部门，都属于法律规定的“土地行政主管部门”或“负责地质矿产管理工作的部门”。问题是国土资源分局是不是政府国土资源主管部门?如果是，就具有行政处罚权。否则，就不具有行政处罚权。
我国政府分为中央政府、省级政府、市级政府、县级政府和乡镇级政府。其所属部门称为政府组成部门或工作部门。各级人民政府及其所属部门可以依法设立下属的行政组织。一般来说，人民政府设立的下属机构称为派出机关，如行政公署、区公所、街道办事处等，而人民政府所属部门设立的下属机构称为派出机构，如派出所、工商所等。派出机关属于行政主体，具有独立的法律地位，而派出机构在没有法律法规或者规章授权的情况下，没有独立的法律地位。有些派出机构根据法律法规规章授权，具有行政处罚权，如《治安管理处罚法》规定，警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。根据国务院关于省级以下国土资源管理体制改革的有关规定，市(州、盟)、县(市、旗)国土资源主管部门是同级人民政府的工作部门。市辖区国土资源主管部门的机构编制上受市人民政府管理，改为国土资源管理分局，为市国土资源主管部门的派出机构。乡(镇)国土资源管理所的机构在编制上受县(市、旗)人民政府管理，县(市、旗)可以根据实际情况和工作需要，按乡(镇)或区域设置国土资源管理所，为县(市、旗)国土资源主管部门的派出机构。因此，国土资源管理分局作为市(州、盟)国土资源局的派出机构，不属于被派驻地政府的工作部门，也不是市级政府的工作部门，不能以自己的名义实施行政处罚。同样，乡(镇)国土资源管理所也不能以自己的名义实施行政处罚。
这里需要注意的是，有些地方省以下国土资源管理体制改革尚未到位，虽然称作“国土资源分局”，但并不是市国土资源局的派出机构，按照三定方案，其仍然属于所在地的市辖区政府的工作部门，由于市辖区在我国属于县级政府，在这种情况下该国土资源分局具有行政处罚权(已实行国土资源执法监察统一管理的设区的市除外)。
接下来的问题是:国土资源管理分局能否以自己的名义作出其他具体行政行为、参加行政诉讼等?根据《行政复议法》第十五条的规定，对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，应向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第二十条规定，行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。从上述规定可以看出，在有法律法规或者规章授权的情况下，派出机构可以以自己的名义作出具体行政行为，参加复议或者诉讼并独立承担法律责任;在没有法律法规或者规章授权的情况下，派出机构以自己的名义作出具体行政行为时，不具备诉讼主体资格，只能由派出该机构的行政机关参加行政诉讼。
现行的土地管理、矿产资源法律法规或者规章，没有明确规定国土资源管理分局、国土资源管理所可以以自己的名义作出具体行政行为。根据依法行政的原则，他们不能以自己的名义作出其他具体行政行为、参加行政诉讼等。对于行政机关在没有法律法规或者规章规定的情况下，授权派出机构、内设机构或者其他组织行使行政职权的情形，最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释也作出了规定，即应当视为委托，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。
至于国土资源管理分局是否具备民事主体资格，则要根据其是否具有民事权利能力和民事行为能力，能否依法独立享有民事权利和承担民事义务而定。根据《民法通则》的规定，依法成立、有必要的财产或者经费、有自己的名称、组织机构和场所、能够独立承担民事责任的组织是法人成立的要件。而有独立经费的机关从成立之日起，具有法人资格。作为派出机构的国土资源管理分局，从法律意义上讲，不具备上述要件，不具备民事权利能力和民事行为能力，不能够以自己的名义参加民事诉讼等民事活动，其参加民事活动的一切法律责任由派出其的行政机关承担。作为政府工作部门的国土资源管理分局，是行政机关，从成立之日起，就具备机关法人资格，可以以自己名义参加民事活动，并独立承担法律责任。
综上，由于种种原因，国土资源分局的管理体制不尽相同，有些地方作为派出机构，有些地方作为政府工作部门，有些地方没有明确是派出机构还是政府工作部门。根据现行的土地管理、矿产资源法律法规，如果作为派出机构，其不具备行政主体资格，不能以自己的名义实施行政处罚、参加行政诉讼等活动。如果作为政府的工作部门，具备行政主体资格，能够以自己的名义实施行政处罚、参加行政诉讼等活动。如果没有明确，则根据其机构编制由谁管理来判断，如果机构编制由上级国土资源管理部门管理，则为派出机构。如果由市辖区政府管理，则为政府工作部门。至于是否具备民事主体资格，则要视其是否作为独立法人而存在。但是现实中的国土资源分局无论其体制如何，多以自己名义实施民事活动，相对人也认可其民事行为。可是，一旦发生纠纷，能否参加民事诉讼，则仍以其是否具备法人资格而定。
本刊特约法律顾问 潘辉
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