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城镇房屋所有权人除了申请房屋登记，取得房屋所有权证之外，还要申请土地登记，取得由登记机关按照一定的方法将其房屋对应的小区土地面积进行分割之后所发放的土地权利证书。这种土地分割登记的做法不仅违反了以宗地为单位登记的原则，而且分摊不合法不合理，最重要的是所发土地权利证书发挥不了应有的作用。
在不动产统一登记将正式实施背景下，城镇居民住房用地不宜再进行分割登记，而应直接将整宗地登记为全体业主共有。这样不仅合理合法，操作也简便易行，更有利于以后的统一登记。
现状：缺乏统一规定，做法五花八门
城镇居民住房用地登记，即“土地分割登记”，也有称“小业主土地登记”。城镇房屋所有权人除了申请房屋登记取得房屋所有权证之外，还要申请土地登记，取得由国土资源部门按照一定方法将其房屋对应的小区土地面积进行分割之后所发放的国有土地使用证，后者就是城镇住房用地登记发证。
关于城镇居民住房用地登记发证，目前除北京、拉萨等少数城市已经实现房地合一登记外，大多数城市开展了此项工作。但为何开展、如何开展，目前国家层面，仅有《国土资源部关于进一步加快城镇住房用地登记发证工作的通知》这项规定。该通知的内容主要是进行工作部署，针对登记发证应当如何具体操作只进行了原则性的规定，更多的是鼓励地方调查研究，根据不同情况，采取不同方法加以解决。
在实践中，各地的城镇居民住房用地登记分摊方法各不相同。不仅不同的省份做法不一样，就是同一省份，不同的市县做法也不一样。大多数地方参照了苏州分割登记发证经验，实行的是按照房屋面积对应的土地去分摊。但是同为实行按照面积分摊方法，具体操作也不一样。有的仅按照房屋基座面积进行分摊，有的是按照整宗地面积进行分摊；具体发证时，有的证书记载了分摊后的土地面积，有的只是记载了应当分摊的面积比例等等。各个地方的做法都不一样，具体的登记工作人员也不明白究竟应当如何分摊。因此，亟须统一规范。
问题：分摊不合法不合理，证书无法发挥应有作用
实践中按照房屋所对应的小区土地面积进行分割登记发证，出现很多问题，亟待解决。
不以宗地为单位进行登记发证是不合法的。首先，《物权法》第七十条规定“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利”，但没有规定业主对房屋基座的土地可以分割享有专有的权利。房屋一般按套进行出售和登记，因此存在专有部分。而土地不存在专有部分，因为不管是房屋基座面积，还是绿地、小区内道路等公共面积，都是不可分的，都应当属于全体业主共有。其次，违反土地登记发证的基本规定。《土地登记办法》第五条规定“土地以宗地为单位进行登记。宗地是指土地权属界线封闭的地块或者空间”，将房屋所对应的土地面积分割后给每个房屋所有权人发放土地权利证书，相当于是将小区这一整宗地分割成为许多小宗。土地登记发证必须符合权属清晰四至明确的条件，但是这些小宗土地的四至或者空间的权属界线谁也没有办法说清楚。这些小宗土地在登记簿中并没被当做独立的一宗土地对待，但是却按照一宗独立的土地进行了发证。再次，违反了宗地不得随意分割的规定。按照《国土资源部关于规范土地登记的意见》，土地以宗地为单位进行登记，宗地应当依据合法的土地权属来源材料，结合实际使用情况，按照地籍调查程序划定。宗地一经确定，不得随意调整。宗地确需分割、合并或调整边界的，应经国土资源主管部门会同有关部门同意。分割会导致原土地权利人的权益调整，分割不当就会损害有关权利人的合法权益。
实际情况复杂，无法合理分摊面积。一是同一宗地中存在土地权利性质不同的情况， 分割之后会导致同样的房屋但是对应的土地性质不一样。例如，地方政府为了鼓励开发商投资建设经济适用住房等保障性住房，允许开发商将经济适用住房项目总建筑面积的一定比例作为商品房销售，或者招拍挂出让土地时让开发商配建一定比例的保障性住房等。这样会出现同一宗地内保障性住房所对应的地是划拨土地，商品房所对应的土地是出让用地。根据《经济适用住房管理办法》第二十八条规定：“符合条件的家庭，可以持核准通知购买一套与核准面积相对应的经济适用住房。购买面积原则上不得超过核准面积。购买面积在核准面积以内的，按核准的价格购买；超过核准面积的部分，不得享受政府优惠，由购房人按照同地段同类普通商品住房的价格补交差价。”北京市则是按照经济适用住房的实际购房价款与该家庭最高购房总价标准之差10％的标准补交综合地价款。因此，核准面积房屋所对应的土地是划拨土地，超过核准面积补交差价的部分房屋所对应的土地就应当是出让土地。但是整宗地实际上最开始都是按照划拨土地供应的。哪些补缴了地价款，哪些没有，说不清楚。二是同一宗土地中经常会出现土地用途不一样的情形，也使分割无法操作。以前供应土地的用途存在“综合用途”，因此经常出现一宗地内既有商业用途的土地又有住宅用途的土地。不同用途的土地对应的使用年限不一样，如果按照底商房屋对应的土地是商业用途，上面住宅房屋对应的土地是居住用途进行分摊，会出现同一宗使用年限一致的土地分割出众多土地使用年限不一致的小宗土地的现象。
分割土地权利证书难以作为土地权利证明。由于分割后发放的土地权利证书没有明确的四至界线，导致证书只是在过户交易时发挥作用，因为国家文件规定“房屋所有权证书和土地使用权证书齐全方可上市交易”。分割后发放的土地权利证书上记载的单个业主的土地面积很小，而且无法落实到具体的地块，也无法确定四至界线，无法作为自身权利的证明，土地权利人根本无法用其维护自己的权益，不利于保护权利人的土地权利。另外，证书在房屋征收土地使用权收回补偿时没有发挥作用。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定以及实践中的做法，在房屋征收土地使用权收回时，业主所获得赔偿的数额与其土地权利证书上记载的分割土地面积的大少或者分割比例的多少，没有关系。
建议：按照整宗地发证，注明全体业主共有
城镇居民住房用地登记发证是依法保护房屋、土地权利人合法权益，保证房地产交易安全，维护土地市场秩序，促进社会稳定的重要措施和手段，意义重大，开展这项工作也非常有必要。但是由于实行了分割发证的方法，产生了一系列问题。轻则出现大量的行政诉讼，重则影响业主对土地登记发证必要性的认可程度，进而影响业主申请土地登记发证的积极性。长久下去，将影响土地登记发证工作以及土地权利证书的公信力。
因此，建议停止分割登记的做法，实行按照共用宗登记发证的做法，即每个业主的土地权利证书上记载的土地权利面积均为整宗土地的面积，同时注明土地权利属于该宗土地上的全体业主共同共有，不再进行分摊，不再登记分摊的面积或者比例。具体的操作建议为：开发商取得土地之后还没建造房屋之前，土地先登记为开发商所有。开发商建造并合法卖出房屋之后，买房人仅持有相关的身份证明和房屋所有权证（买房人还没有办理房产证之前，持有房屋买卖合同即可）可以直接单方申请办理土地权利的登记。登记机关应当为买房人办理土地权利的初始登记，发放面积为整宗土地面积但注明为共有的土地权利证书；给开发商办理增加共有人的变更登记。房屋销售完毕之后，土地权利全部转为全体业主共有，登记机关办理开发商土地权利的注销登记。
如此操作，不仅合法，而且合理。小区土地登记为全体业主共有不仅符合《土地登记办法》“以宗地为单位进行登记发证”等程序性规定，而且不违反《物权法》等法律法规中有关权利的任何实体性规定。由于小区的土地本来就是一个整体，不管是房屋基座面积，还是绿地、小区内道路等公共面积，都应当属于全体业主共有，无法分割，也不应当分割。再加上实践证明也确实分摊不清，因此不如不分，土地权利直接登记为全体业主共同共有。
同时，按照整宗地共同共有登记发证，所有业主土地权利证书上记载的面积、权利类型等都一样，不需要分割，这样更加简便易行，可以大大提高登记发证效率，缩减登记发证时间，完全可以做到立等可取。
更重要的是，这样便于维权，让土地权利证书发挥应有作用。将土地权利登记为全体业主共同共有后，任何一个业主都对全部小区土地享有权利，任何第三人要实施改变土地用途或者在空地上增建某些设施等影响其土地权利的行为，都应当征得其同意。否则，任何一个业主都可以利用土地权利证书来维护自己的合法权益。当小区房屋被征收时，小区业主不仅可以主张房屋的补偿，而且可以凭土地权利证书要求包括房屋基座面积、绿地等公共土地面积在内全部土地的补偿。
最后，这样做更加利于统一登记。在不动产统一登记全面建立以前，改分割登记为按共用宗登记，更有利于土地登记向不动产统一登记过渡。不动产登记工作第一次部际联席会议明确要求从2014年开始用3年时间全面建立不动产统一登记制度，用4年时间运行统一的不动产登记信息管理基础平台。不动产统一登记正式实施之后，土地证书和房屋证书应当合一，土地登记簿和房屋登记簿也应当合一。以后同一宗地上的各业主的土地权利共同共有，不动产权利证书或者登记簿中土地权利记载信息一样，不同的只是房屋权利信息，这样只需要在记载土地权利信息的不动产权利证书或者登记簿上加注房屋的信息即可，更有利于实现以土地为基础的不动产统一登记制度和统一的不动产登记信息管理基础平台的建设运行。
（作者单位：中国土地矿产法律事务中心）
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