——一封读者来信引发的沉重话题
矿山生产中出现安全事故，除了追究肇事者的责任之外，往往还要追究有关管理部门及其工作人员的监管责任。然而对于国土资源管理部门在矿山安全事故中应承担的责任，有着这样一种思维定式:国土资源部门是管理和保护矿产资源的政府部门，在勘查、开采矿产资源过程中出现安全生产事故，国土资源部门自然要承担责任。近年来，在一些地方的矿山安全事故责任认定中，国土资源部门工作人员常常被确定为责任的承担者，部分人员被司法机关追究渎职或玩忽职守罪。
矿山安全的监管责任究竟该谁来扛?国土资源部门在矿山事故中应承担哪些责任?这一问题已经引起了一些地方国土资源部门的关注和调研。近期《法制周刊》编辑部也接到了一封读者来信映应矿山安全事故问责存在偏差。那么，矿山安全事故中，该如何确认国土资源部门及其工作人员监管行为的性质和责任，本期“议事厅”栏目将围绕来信邀请相关专业人士就这一问题进行研究探讨。
—名老矿管的遭遇
读者来信
《法制周刊》编辑部:
我是矿管战线的一名工作人员，曾任我市国土资源局矿管处副处长。由于我的辖区内发生了两起矿难事故，2006年10月19日，一审法院以玩忽职守罪判处我有期徒刑一年，2007年10月15日二审法院仍维持了原判决，目前本人正在向上级人民法院进行申诉。
在这两起矿难的问责过程中，我认为法院认定事实不清，适用法律不当，依据不实的事实对我作出了不公正的判决，我恳请贵报能对此案涉及的相关法律问题给予解答。
我市某镇蕴藏着较为丰富的铁矿资源。1977年5月，一钢铁公司组建了矿业公司，2001年3月闭坑撤离。这期间，该镇政府1997年12月4日开办了A矿业公司，1999年9月8日办理了换证手续并开始开采。第一起矿难发生在2000年4月10日，非法采矿者在原钢铁公司所属矿区一废弃矿井盗采时，发生冒顶事故，6人死亡，1人重伤。第二起矿难发生在2000年11月29日，合法矿山企业A矿业公司的矿井发生透水事故，2人死亡。
对第一起矿难，出事矿井是上述钢铁公司存续期间一废弃矿井，该矿井废弃后，国土资源管理部门曾多次用水泥墙墩封堵井口，但不法分子与执法人员“打游击”，你前脚走他后边就炸开井口盗采资源，十分猖獗，就这样国土资源管理部门屡炸屡封，不法分子屡封屡炸。矿难当天，国土资源执法监察人员例行巡查时封闭物还完好，晚上10点就因非法盗采发生了矿难。对第二起矿难，A矿业公司是合法采矿权人，属于合法在产矿井发生矿难(未发现越界、越层开采)，应属安全生产事故。
法院认为我在从事矿政管理工作过程中对非法采矿者存在“以罚代法”的情况，只是没收矿产品并处罚款处理了事。而事实是我们是严格按照《矿产资源法》第三十九条和我省实施《矿产资源法》办法五十四条第一款、第三款的规定对非法采矿进行处罚的。在执法过程中，只要发现执法现场有采出的矿产品我们都全部予以没收。少数逃避了没收的，虽然没有
将矿产品没收，但我们已将其违法所得予以了没收，并处以了50%的罚款，使之不得利。如此处理是“以罚代法”吗?
此外，怎样认定“对非法采矿活动打击不力”?我任职的1999年至2000年，曾严厉打击了38名非法矿主的采矿活动。1999年1月下旬至2月初(春节前)，我们先后出动200余人次，大小车辆50余车次，铲车4部，充填矿井11个，没收矿石150吨，没收设备6台件，收缴地埋线8500米。1999年5月市政府组织公安、法院、矿管等单位出动250余人次，50余车次，动用推土机、铲车等设备将多年来形成的39个非法矿井全部进行了充填，用水泥进行了1.2米厚的封堵，为便于追究其刑事责任，还在井口上设立了查封标志。同年6月初，其中11个矿主擅自炸毁查封标志试图采矿，未等其采出矿产品，我们就予以了制止并在6月13日向公安机关进行了通报，要求依法追究刑事责任。11月份又有8个无证矿井炸毁，我们又到场监督其进行了充填。
2000年4月份，由于受经济利益的驱动，10余名非法矿主顶风而上，擅自破坏查封标志进行采矿，导致了第一起矿难事故的发生。事故发生后，我们对启封矿井进行了破坏性处置，炸毁电杆20根、收缴电线1.2万米、推倒工棚76间，严厉打击了非法矿主的采矿行为。5月16日至5月23日又有4名非法矿主破坏了标志，我们又立即向公安机关通报，进行了制止。8月31日，出动20余人对6个非法矿井进行了治理，并将10名采矿人员送公安机关拘留。经过两年的多次治理整顿，矿区多年来一度混乱的局面出现了全面好转，上级主管单位也给予了充分肯定。然而随着上述两起矿难问责的开始，2005年7月7日，我因涉嫌玩忽职守被刑事拘留，7月16日被批准逮捕并被一审法院判处有期徒刑一年。法院认为，我身为国家工作人员，不认真履行职责，对非法采矿活动打击不力，使国家财物遭受重大损失，发生重大事故造成人员伤亡，其行为已构成玩忽职守罪。请问，如此行使监管职能属玩忽职守吗? 河南一名老矿管
分清权责避免“矿难刑责国土人”成定式
福建省国土资源厅法规处 杨玉章
发生矿山安全事故的原因往往涉及多个方面。与以往矿山安全事故发生后，地矿行政主管部门工作人员因监管不力受到行政处分不同的是，近几年来，对矿山安全事故通过司法程序追究国土资源部门工作人员玩忽职守罪的情形在一些地方呈模式化和上升的趋势，在国土资源部门引起强烈震撼。受到刑事责任追究的当事人深感突然和无奈。
相对于经济责任、行政责任，刑事责任是最严厉的，也是最具威慑力的。《刑法》第三百九十七条第一款规定:“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。”由此可见，构成玩忽职守罪的处罚是相当严厉的。从近年来发生的国土资源工作人员因矿山安全事故被追究玩忽职守罪的案件看，确实有许多值得关注和思考的问题。
国土部门对矿产资源开发监督管理是从保护和合理利用矿产资源的角度实施的，与安全生产监督管理不同
矿山安全事故造成的社会影响非常大，事故出了人命，就必须有人承担责任。许多人的第一个习惯性反应是，国土资源部门是管理和保护矿产资源的政府部门，勘查、开采矿产资源过程中出现事故，国土资源部门自然要承担责任。这种思维定式不仅在群众思想中根深蒂固，而且也存在于一些监督部门人员的潜意识中。一些地方检察机关有这样的思维定式:矿山安全事故不出人命，国土资源部门就是履行了职责，一出人命，就是不履行职责，就是玩忽职守。因此，在矿山安全事故认定时，国土资源部门工作人员往往会被确定为其中管理责任的承担者。
根据法律法规和职能配置、内设机构和人员编制的“三定”方案，国土资源部门没有矿山安全生产的监督管理职责。安全生产监督管理部门负责矿山开采要件的审查、颁发安全生产许可证，履行对矿山安全工作日常监督检查和管理的职责。现实中，一些地方的安全生产监督管理部门在履行上述职责的同时，又担负着调查处理矿山安全事故、提出事故处理意见的职能，也就是说，充当着“自己监督自己”的角色。这就难以保证能够公正确定事故的真正责任承担者。在这种情况下，承担矿山安全事故行政管理的责任就很容易落到国土资源部门身上，而矿山安全事故责任的认定往往又是承担刑事责任的前提。
国土资源部门对勘查、开采矿产资源履行监督管理职责，其内涵非常丰富，而外延却很难穷尽，在实际工作中往往很难予以概括。而怎样算是履行职责，又如何界定不履行或不正确履行职责的界线，现行法律法规中往往都不是非常明确，这也为矿山安全事故中玩忽职守罪的定罪量刑留下了广泛的自由裁量空间。
权力和责任是相辅相成的，有权必有责。国土资源部门对矿产资源勘查、开采的监督管理，是从保护和合理利用矿产资源的角度实施的，与对勘查、开采矿产资源过程中的安全生产监督管理是不同的。
问责时应当搞清行为与结果的必然联系
权力和责任是相辅相成的，有权必有责。国土资源部门对矿产资源勘查、开采的监督管理，是从保护和合理利用矿产资源的角度实施的，与对勘查、开采矿产资源过程中的安全生产监督管理是不同的。
从因果关系看，任何一起犯罪案件的构成，都应当确定行为与结果的必然联系。对于矿山安全事故的原因，应严格分清是工作失误，还是玩忽职守;是矿山企业经营管理过程中的重大责任事故，还是国家机关工作人员不履行或不正确履行的必然结果。
在笔者调研的矿山安全事故中，有一起是因为爆破人员不具备安全生产资格证，矿山企业没有依法取得和使用爆破材料，爆破程序违反相关规定导致的。这样的矿山安全事故应该说与国土资源部门工作人员履行职责行为没有必然的因果关系，而国土资源部门工作人员却被认为没有履行职责导致事故发生而被追究刑事责任，有关机关这样的认定就难以服人了。
从客观实际和情节看，司法机关应考虑国土资源管理机构的现状和矿产资源勘查、开采监督管理的特点，不能因发生一两起矿山安全事故就追究国土资源部门工作人员玩忽职守刑事责任。正如不能因为发生一两起杀人、抢劫案件就追究公安部门工作人员刑事责任一样。这样说不是在为基层国土资源部门及其工作人员开脱责任，我们所要表达的意思是，追究矿山安全事故中的玩忽职守罪应当以事实为根据，以法律为准绳，严格依法办事。
对于持有勘查许可证或采矿许可证的合法矿山在勘查、开采过程中涉及安全问题，国土资源管理部门没有法定的监督管理职责。合法矿山生产过程中发生安全事故，与国土资源部门的监管行为没有必然关系，就不应该以监督管理不力为依据追究国土资源部门及其工作人员的责任。
对于越界勘查、开采或者没有取得勘查许可证、采矿许可证的，国土资源部门有权力也有义务制止、惩处这种违法行为。对于这类矿山发生的安全事故，不管有什么客观原因存在，都与国土资源部门没有尽到应有的监管职责有关，所以国土资源部门负有不可推卸的责任。但有关部门在追究行政责任特别是玩忽职守罪时，必须查明危害行为与危害结果之间，是否存在着刑法上的因果关系，同时要考虑矿产资源管理的特点和客观实际情况，确定主要责任者。此外，也要严格区分管理过程中的玩忽职守罪和生产经营管理中的重大责任事故罪，两者不能混淆，更不能替代。
笔者认为，在矿山安全监督管理与矿山安全事故组织调查处理的职责确定上，应当根据2006年2月监察部、最高人民检察院、国家安全生产监督管理总局《关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定》的精神，由安全生产监督管理部门与纪检监察部门对安全生产的监督管理和安全事故的调查处理作必要的分工。实践证明，由安全生产监督管理部门牵头调查处理矿山安全事故，是存在许多问题的。
应进一步明确矿山监管的职责和相关程序、矿山监管工作报告制度和部门间的沟通协调机制
近年来，因为几起矿山安全事故，笔者曾走访过一些地市的纪检委、法院、检察院和国土资源等部门的领导干部，他们无不认为，由于上级国土资源部门制定的相关规范性文件存在脱离实际的问题，一方面造成国土资源部门工作人员无法全面履行职责，另一方面在发生矿山安全事故时，这些文件成为司法机关追究有关人员刑事责任的依据。
从实践经验看，过去有些基层林业部门工作人员因他人滥伐林木被司法机关以玩忽职守罪追究责任的案件发生了好多起，后来上级林业主管部门通过完善规章制度，从根本上解决了这一问题，这是值得我们借鉴的。
作为基层国土资源管理部门要制定和完善矿山监管工作报告制度，明确规定报告的范围、内容、形式和时间要求以及对报告事项的处理办法。由于认识不足等方面的原因，有些基层国土资源部门的工作人员发现非法采矿、非法勘查的情况后没有及时向领导、上级国土资源管理部门或当地政府汇报。当出现矿山安全事故时，司法机关往往认为没有正确履行职责，以玩忽职守罪追究相关人员的刑事责任。因此，基层国土资源部门的工作人员要克服麻痹大意的思想，发现非法勘查、非法采矿行为及时向主管部门、相关乡镇政府报告，并通知公安、电力等部门停止供应火工材料和断电，以便及时采取措施，消除安全隐患。
法院判决中的模糊认识亟待澄清
王兴星绘
国土资源部法规司 陈战杰
近年来，随着经济的发展，矿产管理领域违法犯罪和执法矛盾越来越尖锐，司法机关在审理矿产资源案件时出现了一些偏差，打击了国土资源管理部门的工作积极性，引起了国土资源管理部门工作人员的恐慌和不安，类似来信反映的情况在全国已经发生了多起。原因是司法机关对矿产资源管理法律不熟悉，存在许多模糊认识，亟待澄清。
矿山生产安全监管工作职能不属于国土资源管理部门
从来信看，对第一起矿难，出事矿井是钢铁公司存续期间一废弃矿井，该矿井废弃后，国土资源管理部门曾多次用水泥墙墩封堵井口，不法分子与政府打游击，你前脚走他后边就炸开井口盗采资源，十分猖獗，就这样国土资源管理部门屡炸屡封，不法分子屡封屡炸。矿难当天，国土资源执法检查人员例行巡查时封闭物还完好，夜10点就非法盗采发生了矿难。出现如此疯狂的盗采原因是受利益驱使，况且现有法律法规没有规定国土资源管理部门要在全国十几万个矿山上每个矿井口24小时蹲守。
对第二起矿难，该矿业公司是合法采矿权人，属于合法在生产矿井发生矿难。判决书指控“两起矿难的发生主要原因是由于非法矿主私自采矿而引发”不完全符合事实。根据《矿山安全法》第四条和第三十三条的规定，当时矿山安全生产监督管理工作是劳动部门的职责，不是资源管理部门的职责。安全生产监督管理部门成立后，矿山安全生产监督管理工作属于国家安全生产监督管理部门。根据国务院“三定”方案赋予的职能，国土资源部在所有的矿产资源管理秩序治理整顿的文件中都一再强调，工作中要严守资源管理本职职能，不得涉及安全和生产领域。
法院判决书认为来信作者身为国家工作人员，不认真履行职责，使国家财物遭受重大损失，发生重大事故造成人员伤亡，其行为已构成玩忽职守罪。该判决实属张冠李戴。
另一方面，根据《刑法》第八十七条的规定，法定最高刑为不满五年有期徒刑的，经过五年，就不再追诉。这两起矿难均发生在2000年，距 2005年起诉已经超过五年，依法不但不得对安全生产监督管理部门提起刑事诉讼，更不用说对其他部门提起刑事诉讼。
对非法采矿者罚款不是敷衍了事，而是从重处罚
自1997年以来，由国土资源部牵头，在全国范围内已经连续开展了多次矿业秩序治理整顿工作，几乎是一波接着一波，直到现在还一直保持着高压态势。1995年国务院下发了《国务院关于整顿矿业秩序维护国家对矿产资源所有权的通知》；1997地矿部下发了《关于贯彻实施〈矿产资源法〉进一步整顿和维护矿业秩序的通知》，持续了两三年；2001年国务院下发了《国务院办公厅转发国土资源部〈关于进一步治理整顿矿产资源管理秩序的意见〉的通知》；2001年国土资源部下发了《关于进一步整顿矿业经济秩规范矿业权市场的通知》；2005年国务院下发了《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩厅的通知》。
这些文件要求，在矿业秩序治理整顿工作中，由上级督促下级，省、市、县都应建立由相关部门联合组成的整顿机构、确定人员、拟定方案，进行自查、互查、抽查、总结、上报、验收等，整顿的措施是对无证的非法采矿者的矿井炸毁或水泥墙墩堵塞、拉走炸药、没收采出的矿产品、拆毁没收采矿设备，甚至判刑等，措施得力要求严格，目地是使非法采矿者“竹篮打水一场空”。
根据《矿产资源法》第三十九条的规定，违反本法规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款。其中，“可以并处罚款”的含义是可以“罚款”也可以“不罚款”，不罚款是从轻，罚款是从重。罚款使非法采矿者原本的利益受到损失，使得其“偷鸡不成蚀把米”。为了加大行政管理力度，在组织完成整顿工作的同时，来信作者所在的国土资源局依法对非法采矿者均进行了“罚款处理”，是依法从重的行政处罚， 已经依法尽到了打击非法采矿的职责。
“造成矿产资源破坏”责任的承担者是采矿者，而不是资源管理人员
造成矿产资源破坏惩处的对象是采矿者，《矿产资源法》第三十九条和第四十条是针对非法采矿者的，第四十四条是针对合法采矿者的。根据《矿产资源法》第三十九条的规定，违反本法规定，未取得采矿许可证擅自采矿，拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，依照刑法第三百四十三条的规定对直接责任人员追究刑事责任。该法第四十条规定，超越批准的矿区范围采矿，拒不退回本矿区范围内开采，造成矿产资源破坏的，吊销采矿许可证，依照刑法第三百四十三条的规定对直接责任人员追究刑事责任。第四十四条规定，“违反本法规定，采取破坏性的开采方法开采矿产资源的，处以罚款，可以吊销采矿许可证；造成矿产资源严重破坏的，依照刑法第三百四十三条的规定对直接责任人员追究刑事责任。”这些规定都明确了造成矿产资源破坏的处罚对象是非法采矿者和持证采矿者，“直接责任人员”是采矿的组织者或主持者，不包括受雇佣的打工人员。不管造成矿产资源破坏价值是多少都不能将国家工作人员作为刑事处罚的对象。
此外，法院的判决书还指控作者“对非法采矿活动打击不力”，对工作情况作出“力”或“不力”的评价只能是上级政府或国土资源部门，司法部门无权对其他部门工作作出评价，也没能提供相应政府部门关于被告打击非法采矿不得力的批评通报文件。司法部门未经取证提出“对非法采矿活动打击不力”的指控是很草率的。
判决书也承认“被告人虽然对非法采矿者采取一些打击措施，也曾多次向有关部门报告要求联合打击非法采矿者”，这恰好是国土资源管理部门认真履行职责的证据。
网反言论
爱国土：在矿山安全事故中，国土资源管理人员是否构成玩忽职守罪，要看国土资源部门或国土资源管理人员是否存在对矿山生产过程中的安全监督义务或者说职责，也就是说国土资源管理人员是否有这样的法定义务。如果嫌疑人存在这样的义务和职责，按照《刑法》，嫌疑人的行为又在主体和客体、主观方面和客观方面都符合犯罪构成要件，则可能定罪；但如果国土资源部门或其管理人员本身并没有监管矿山安全生产的法定义务，则其在客观方面就不符合本罪构成要件。结合现行的文件，国土资源部门的职责是对土地和矿产资源进行行政管理，在矿产资源的管理方面，主要是制定矿业发展规划，颁发探矿许可证和采矿许可证，监管矿山集约节约利用矿产资源等，对矿业生产安全性、操作规范性并不负有法定的监管职责，因为这是另一个部门即安全生产行政部门的法定职责。因此，有关案例的判决在法律适用方面还值得进一步探讨。
枫之恋：矿山安全的监管，在矿法只是提起没有作出明确的说明，需要进一步完善才能分清权责。各个部门都应依自身职权做事，问责制不是部门之间相互推卸责任的桥梁。
海边拾贝人：矿山安全事故的责任究竟该谁来扛？矿业主是矿山安全生产的第一责任者，对安全生产工作负主责。如果业主在监管部门办了合法手续,那么国土资源部门作为监管单位当然有点间接责任,如果监管单位,并无监督不力之处,那么主要责任还在于业主。矿山安全事故的责任划分，首先要对事故原因进行科学、正确的分析，不能单一把矛头对向我们国土资源部门。
祥云：合法矿山发生的矿难，不应该问责到我们头上，但是违法颁发的勘查许可证、采矿许可证的例外，只要不越层、越界开采，国土部门就没有责任。
依然珊瑚虫：可以并处罚款，就是说可罚可不罚，罚就是加重处理，但不要忘记“或者对违法采矿行为不依法予以制止、处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任”，所以及时进行制止是十分必要的，涉及犯罪的要抓紧移送。
天下第三：应加强爆破物品管理，目前由于工作衔接问题，目前在矿山火工材料的供应和停止供应方面还存在不足。在一些案件中，国土资源部门已经通知公安部门停止火工材料，而公安部门没有按此办理，出现安全事故时，国土资源部门工作人员还是被追究责任。有的司法机关认为，公安部门按其相关程序办理和停止火工材料供应并不违法，而国土资源部门不能把通知公安部门停止火工材料供应作为穷尽自己履行全部职责的托辞。因此，当前亟待建立和完善部门间的沟通协调机制，通过联合发文或者提请政府出台政策，或对矿山火工材料管理进行专门立法，以规范和完善矿山火工材料管理。
