多年来，我国推进的国有土地使用制度改革，促进了城市土地的优化配置，带来了土地利用方式的深刻变化。如今，我国有78%的GDP和53.7%的人口聚集在城市，经济集聚效应和人口集中带来了土地利用效率的大幅提高。
我国还处于城市化中期和工业化中期，城市化和工业化远未完成，需要大量土地等资源的支撑；而第二次全国土地调查数据显示，我国人均耕地为1.52亩，较上次调查的数据有所下降，不到世界人均水平的一半。我国人均耕地少、耕地质量总体不高、耕地后备资源不足的基本国情没有改变。迫切的需求与有限的资源之间的落差，让土地的节约集约利用成了一个尤为迫切的问题。
我国土地节约集约利用的现状与问题
目之所及，我国土地粗放利用的现象比比皆是，不容忽视。
我国城镇“摊大饼”式快速扩张，全国城镇建设用地面积保持每年6.6%的复合增长率。城镇建设用地快速增长背景下，是我国人口的不均衡流动，人口大量由中西部流向东部，由农村或者小城镇流向为数不多的几个超大城市，导致一方面我国一线城市北京、上海等人口大量聚集导致城市交通拥堵、城市环境恶化，另一方面，一些中小城市出现了“空城”、“鬼城”的隐患。
我国各类用地比例失调，工业用地和居住服务用地比例达到1∶1，工业用地占建设用地比例超过国际平均比例10个百分点，而住宅、商业服务及交通、市政用地偏低10个百分点左右。工业用地比重过高，在一定程度上影响了我国土地节约集约水平。
城市空间布局较乱，我国城市规划的科学性和可行性较差，行政部门对规划过多的干预和干扰，以及其他人为的对规划的破坏等，直接影响土地利用效率，甚至造成土地浪费，而且使城市空间布局较乱，妨碍城市的功能发挥，影响市容市貌。
农村建设用地粗放利用严重，合理开发利用的潜力很大。我国农村居民点布局分散，建设用地量大，土地利用相当粗放，用地结构不合理，违法乱建，“空心村”等现象普遍。
四方面原因造成用地粗放
计划经济体制的影响仍在，经济增长方式粗放。我国曾长期实行计划经济体制，投资主体是各级政府，投资意识和行为脱离企业经营规律和市场需求，往往在争项目、要投资、占土地上下功夫。在规模上求大、在结构上求全、在效果上急功近利，大量资金投入低水平、低效益的重复建设。与此同时，我国的土地管理是以保证项目用地为主要目标的，土地配置的方式是行政划拨。因此在用地行为上，普遍存在着宽打宽用、多多益善的现象，导致对建设用地特别是城镇建设用地的低效利用和闲置浪费。可以说，计划经济体制和粗放经济增长方式，对我国土地利用的影响是土地粗放利用的根本原因。
市场机制对土地资源配置作用发挥不明显，土地的配置机制不完善。在市场经济条件下，必须发挥土地作为商品性资源的市场配置作用，通过市场进行配置。现在的情况是，一方面既存在土地市场机制不足的问题，另一方面也存在着过分市场化的问题。许多应该实行招拍挂的土地，没有实行招拍挂，不适当地采取协议或划拨的方式，目前划拨范围仍然较宽，划拨用地量过大；而对某些土地实行简单化的拍卖，形成个别的高价地，产生不好的影响。一些城市甚至让土地集中于少数开发商手里，造成土地的垄断和闲置，多年不能开发和利用。
现行的税收制度不利于建设用地集约利用和合理流转。现有建设用地保有成本太低。在城镇，目前只收取城镇土地使用税、房地产税和城市房产税（对外资企业收取），这3个税种不仅税率低，而且有的税种还有相当大的减免范围。在农村，非农建设用地的保有成本更是微乎其微。因此，导致多占地、占好地、囤积土地，不愿转让土地。同时合理的土地流转门槛过高。现有划拨用地入市，原用地者要向市、县政府交纳不低于标定地价40%的出让金；出让土地使用权转让时原用地者需交纳增值税、契税、营业税、所得税、印花税等，交纳上述税费之后，获利有限，直接影响了用地者转让土地的积极性。
土地管理不完善，市场服务和监管体系尚未健全。土地市场服务和监管体系尚未健全。土地市场信息服务滞后，政府难以适时调控土地供应量，土地投资者盲目性很大，结果不仅没有使土地资源得以节约集约利用，还造成资金和其他社会资源的极大浪费。同时，由于监管不力，建设用地批而未供、供而未用，宽打宽用、批少占多的现象普遍存在。
严守规划与标准，让市场发挥决定性作用
促进土地节约集约利用，需系统设计：
严格土地规划的管控。通过合理编制土地规划，并上升到法律的高度进行管控，包括控制城市发展规模，保护优质农地。通过土地利用规划，引导城市的发展，缓解城市发展压力，控制土地开发的区位速度、公共设施的服务水平。同时建立严格的土地利用规划制定程序，根据不断变化的发展趋势来定期完善土地规划。
完善土地市场体系。积极探索市场在土地资源配置中决定性的作用，是节约集约利用土地的有效途径。应进一步完善土地所有权与使用权分离的管理体制，建立多层次的城镇土地市场，实现一二级土地市场联动。同时积极推进农村非农建设用地流转改革，进一步提高了土地利用效率。
建立和完善各类建设用地定额标准。为了促进土地合理和节约使用，应建立审批用地衡量标准和依据。编制公共设施和公益事业建设用地标准，按照节约集约用地的原则，重新审改现有各类工程项目建设用地标准，凡与土地使用标准不一致的建设标准和设计规范，要及时修订。
建立节约集约用地的评价与考核制度。对建设用地的利用现状、利用强度、综合承载能力等进行评估，对低效利用的土地和空闲、闲置土地，明确利用方向，采取措施提高土地利用效率。把土地节约集约利用纳入干部考核体制，并终身追究。
推行工业用地年租制。根据产业特点，设置工业用地的不同租地期限，让企业自主选择租地年限。比如，有些企业有产业培育期，培育成功后就可以签订长期租地合同，而如果产业培育失败，企业可选择退出工业用地市场，减少工业用地限制和浪费。
（作者单位：中国土地矿产法律事务中心）
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